Besturen met koude en warme informatie
Door Arno Terra, besturingsdeskundige en een van de ondertekenaars.
Dit blog is een weergave van een rapport.
Een Nederlandse gemeenteraad wilde meer zicht op de betekenis van hulp/zorg en de impact daarvan op gezinnen en de gemeenschap.
De drie hoofdaanbevelingen:
Deze drie diagnose-items gaan allemaal over besturing en de onbestuurde overheid. Die laatste komt te voorschijn in toeslagenaffaire, ‘Groningen’, de jeugdbeschermingsketen,het jeugdhulpdomein en het sociaal domein.
Door de bestaande koude informatiestroom aan te vullen met een warme informatiestroom ontstaan er een bestuurd systeem, waarbinnen geacteerd kan worden op morele signalen. Koude data is financiële en productie data. Koud omdat deze data geen informatie bevat over wat zorg/hulp voor mensen betekent. Warme data bevat informatie over interactie, over betekenis, over sociale impact.
Door burgers te benutten als toezichthouder en onderzoeker kan de kloof tussen burger en overheid verkleind of zelfs gedicht worden.
In dit rapport wordt aan geschetst hoe het werken met zowel warme informatie als koude informatie zorgt voor een bestuurd jeugdhulpsysteem. Een systeem dat in staat is om zowel het hulpsysteem als het zorglandschap te evalueren.
Een mogelijke vervolgstap is om het hele sociale domein zo te evalueren en te besturen.
De raad kan door het vragen om warme informatie zowel de controlerende taak, als het volksvertegenwoordiger zijn beter uitvoeren en kan door de focus te leggen op de maatschappelijke opgave in vulling geven aan de kaderzettende taak. Het stem geven aan burgers zorgt voor opheffing van het democratisch tekort.
Het lijkt bovendien noodzakelijk dat de raad over voldoende eigen onderzoekscapaciteit beschikt om zowel koude informatie te analyseren als warme informatie te duiden/te evalueren. Het omarmen van participatief narratief evalueren zorgt dat er recht gedaan kan worden aan de belangen en betekenis van alle betrokken stakeholders. Dat draagt bij aan goed bestuur voor een goede gemeenschap.
De vraag van de raadscommissie was:
‘Hoe kan narratief evalueren helpen om burgerparticipatie te versterken en de de informatiepositie van de raad te verstevigen?’
De context was een nog te maken verordening Jeugdhulp, een proces dat er binnen de gemeente loopt over afbakening Jeugdhulp en een besef dat er (nog) te weinig aandacht is voor de ervaringen van cliënten/het cliëntperspectief.
Burgerparticipatie heeft in dit stuk betrekking op het benutten van de onderzoekskracht en toezichtkracht van burgers.
Burgers maken mee, merken op en kunnen daarover vertellen. Als deze burgers hun ervaringen gaan delen en tegelijkertijd hun verhaal duiden door daar vragen over te beantwoorden maakt dat van deze burgers onderzoekers van en toezichthouders op in dit geval Jeugdhulp.
Daardoor kunnen raadsleden (en de gemeente en de aanbieders) kijken door hun ogen en horen met hun oren en profiteren van de hersencapaciteit van deze burgers. Burgers zijn hier zowel cliënten als medewerkers. Hulp ontstaat in de interactie tussen cliënten en medewerkers en het licht voor de hand dan beiden te laten vertellen en duiden.
Informatiepositie: De raad is bij het verkrijgen van informatie afhankelijk van de wethouder. Deze afhankelijkheid zorgt voor asymmetrie in de relatie en een gevoel niet alle informatie te krijgen die nodig is. Het is niet ondenkbaar dat de wethouder hetzelfde ervaart naar de partijen die informatie aan hem aanleveren. Commissieleden geven zelf aan dat ze met name context missen bij de vele cijfers. De huidige informatie is momenteel vooral koude informatie. Informatie over geld en productie. Wat mist is warme informatie; informatie over de interactie tussen Jeugdzorgprofessionals en gezinnen, informatie over de impact en betekenis van hulp. Als zowel raad als wethouder beschikt over dezelfde warme data die het vertellen door burgers oplevert ontstaat er wat betreft de warme data een evenwichtige informatiepositie. Wel vraag het duiden van die warme data om onderzoekscapaciteit aan zowel de kant van de gemeente als van de raad.
Participatief Narratief Evalueren is zowel een proces als een functie.
Een proces dat bestaat uit:
1. Het participatief delen van ervaringen. (Participatie van burgers, zowel cliënten als professionals)
2. Het participatief duiden van warme data patronen en onderliggende verhalen. (Participatie van stakeholders)
3. Participatief ontwikkelen op basis van verkregen inzicht om het systeem aan te passen. (Participatie van beleidsmakers en bestuurders)
Participatief Narratief Evalueren is een systeemfunctie die zorgt dat er warme data is en er warme informatie ontstaat. Deze functie voedt weer 3 andere functies;
Het eerste voegt warme besturing toe aan de bestaande koude besturing, het tweede zorgt dat in het verantwoorden aandacht is voor de morele kant van zorg/hulp (doet het goed?) en in de derde functie ontstaat er een geheugenfunctie, die gebruikt kan worden om te leren en te reflecteren.
Jeugdhulp is een publiek goed dat betaald wordt uit publieke middelen. Dat doen we als maatschappij vanuit een maatschappelijke opgave. Die opgave is waar het omgaat en het realiseren van die opgave helpt ons een goede maatschappij zijn.
Opgavematig besturen richt op het realiseren van de opgave. Dat vraagt om te evalueren waar de opgave wel/niet wordt gerealiseerd en om het systeem aan te passen waar bedoeling (dat wat het systeem echt doet) en opgave van elkaar verschillen. Dit voorstel is gericht op het inrichten van evaluatiefunctie die nodig is om opgavematig te gaan verantwoorden en besturen met zowel koude als warme in informatie.
‘Alle kinderen moeten gezond en veilig kunnen opgroeien, hun talenten ontwikkelen en naar vermogen participeren in de samenleving. Ouders zijn hiervoor eerst verantwoordelijk. De overheid komt in beeld als dit niet vanzelf gaat.’
Wat direct opvalt aan deze opgave dat deze zich niet laat meten of vertalen in doelen, maar wel laat evalueren. Steeds is vast te stellen of wordt bij gedragen aan de maatschappelijke opgave of niet. De opgave ligt daarmee boven productiedoelen, procesnormen of beroepsnormen.
Het zorgt erop voor dat hulp of zorg niet wordt gereduceerd tot dat wat de professional doet, maar dat het echt gaat om hoe zorg/hulp uitwerkt voor burger en maatschappij.
Het maakt ook duidelijk dat jeugdhulp meer is dan een matchingsvraagstuk, waar vraag en aanbod gekoppeld worden. Het denken in matching reduceert de burger tot consument en de overheid tot leverancier en financier. Dat drukt waar het echt om gaat; de maatschappelijke opgave buiten beeld.
Procesindicatoren zijn belangrijk, maar zijn hulpmiddelen, ze geven signalen maar zijn niet het doel zelf. Zo is het goed om wachtrijen te bemeten, maar zegt dat nog niet wat het het betekent om te moeten wachten of waarom mensen uit wachtrijen verdwijnen. Dat vraagt om extra (warm) onderzoek en extra duiding.
Indicatoren die volumes meten zijn belangrijk om zorg/hulp te organiseren, maar die volumes zeggen weinig over wat de zorg/hulp doet.
Het leunen op doelen was eerder logisch want ze konden makkelijk gemeten worden en er was gewoon niet meer. Met het beschikbaar komen van warme informatie kan er worden opgemerkt. De productie kan dan georganiseerd en gestuurd worden met koude informatie de impact en betekenis ervan met warme informatie.
Het evalueren van het zorglandschap vraagt om zowel koude informatie (hoeveelheden en wat kost het) als warme informatie (doet het goed?, welke gaten zitten er in het zorglandschap?)
De raad kan zorgen dat de maatschappelijke opgave leidend wordt (kaderzettende rol) en dat hoe zorg/hulp uitwerkt geëvalueerd wordt. Het gaat om het blame free vaststellen van de bedoeling en daarna stappen te zetten om dichter bij het realiseren van de opgave te komen. Beleidsvorming en uitvoering raken zo weer gekoppeld. Opgavematig besturen zorgt ervoor dat er zowel onderzoekend vermogen, als oplossend vermogen als adaptief vermogen (het systeem aanpassen aan veranderingen in de maatschappij) ontstaat. Het onderzoekend vermogen kan regionaal (via Stichting Jeugdteams) worden georganiseerd waarna er lokaal (op gemeente en zorgaanbiederniveau) de zorg/hulp geëvalueerd worden. Evalueren van het zorglandschap vraagt zowel om lokaal als regionaal evalueren. Het is aan de raad om de gemeente (wethouder en uitvoerende organisaties) op te dragen de besturingslus vanuit de maatschappij aan te brengen.
Er is een sterk gevoelde behoefte aan meer burgerparticipatie om de kloof tussen overheid en burger te dichten. Tjeenk Willink wijst er al decennia op dat de overheid de burger wantrouwt, reduceert tot consument en dat burger en overheid tegen over elkaar komen te staan. Veel burgerparticipatie trajecten richten zich op het mee laten doen van burgers aan beleidsvorming, denk aan de G500 of G1000, waar 500 of 1000 burgers met elkaar aan de slag gaan. De daadwerkelijke invloed dan dergelijke initiatieven op beleid blijkt vervolgens miniem. (Onderzoek van Job Cohen).
In de Jeugdzorg zit de pijn niet in het beleid maar in de uitvoering. Landelijke en lokale overheden hebben weinig zicht op en aandacht voor uitvoering. Tot voor kort was het ook niet mogelijk om daar anders dan op anekdotisch of incidentniveau zicht op te krijgen.
In plaats van burgers mee te laten denken over beleid kunnen we burgers (zowel cliënten als professionals) laten vertellen over waar jeugdhulp/zorg goed doet en waar niet. Het delen van deze ervaringen en het beantwoorden van vragen over die ervaringen levert een nieuw soort data op: warme data. In deze warme data zit informatie over interacties, over de betekenis van zorg en de impact op mens en maatschappij. Oftewel het relationele, het morele en het contextuele. Precies wat niet zit in koude (objectieve) informatie.
De vertellers worden onderzoekers door zowel hun observaties/ervaringen als antwoorden op vragen daarover te beantwoorden. De vertellers zijn daarmee ook toezichthouders omdat er steeds vertellers in het systeem aanwezig zijn en zij hun ervaringen 24/7 kunnen delen.
Een los verhaal is een individuele ervaring een ervaring op microniveau. Daarmee is en blijft een los verhaal een anekdote, een illustratie en daarmee niet geschikt om algemene uitspraken te doen over het jeugdhulpsysteem.
Als er echter antwoorden op duidingsvragen bij de ervaring zijn dan blijkt het opeens mogelijk om in die data patronen zichtbaar te maken. De patronen en de signalen daarin zeggen wel iets over wat het systeem doet, op mesoniveau dus. Dan blijkt deze data wel geschikt als input voor betekenisgeving en voor besturings- en verantwoordingsdialogen.
Warme data brengt de talige kant in beeld, waar koude data de cijfermatige kant vertegenwoordigd. Data wordt informatie als het iets doet in de ontvanger, bij warme data na de duiding ervan en bij cijfers na de analyse daarvan.
Het vragen om warme informatie door de raad zorgt ervoor dat burger een stemt krijgt; en vult daarmee het volksvertegenwoordiger zijn in . Het beschikbaar komen van warme informatie is van belang voor de controlerende taak. De raad maakt zo gebruik van de onderzoeks- en toezichtscapaciteit die in de samenleving aanwezig is en heeft dan eigen onderzoekscapaciteit nog om deze warme data, warme data patronen en warme informatie te duiden. De combinatie van en warme informatie en onderzoekscapaciteit zorgt dat de raad een evenwichtige informatiepositie heeft. Die positie is de basis voor goede verantwoordingsdialogen met B&W.
De raad kan dan meer op het proces zitten en minder op de inhoud;
Er is zowel een koude als warme informatiestroom nodig en omdat de laatste meestal nog ontbreekt vraagt dat om het inrichten van warme informatie functie. Ervaringskennis is te zien als people intelligence (PI) en systeemkennis als business intelligence (BI).
De warme informatie ontstaat uit het participatief evalueren als proces en vraagt het inrichten van een bedrijfs/systeemfunctie die die burgers vraagt hun ervaringen te delen, die zorgt dat er patronen geëxploreerd worden in de warme data, er (zwakke) signalen worden opgemerkt, dat er waar dat nodig is aan sensemaking wordt gedaan en dat er warme informatie is in besturings- en verantwoordingsdialogen. Als gemeenten deze warme informatie functie willen delen kan dat middels een ‘shared services center’. Het ligt voor de hand dat in of dichtbij de organisatie neer te leggen die verantwoordelijk is voor de toegang. Die heeft de adressen van de cliënten/betrokken gezinnen. In deze functie gaat het om continu en grootschalig delen van verhalen, om het voortdurend monitoren van zowel het deelproces als relevante patronen en het voortdurend besturen op betekenis vanuit steeds dieper inzicht. Deze functie kost ca 1% van de totale uitgave in het te evalueren domein.
Bij alleen koude informatie ontbreekt er bij alle stakeholders inzicht in de betekenis en impact van hulp en zicht op praktijken (dat wat er echt gedaan wordt).
Er kan alleen op geld en hoeveelheden ingekocht of gestuurd worden. Er kan niet worden vastgesteld of er wordt voldaan aan de maatschappelijk opgave en de zorgplicht daarin, noch of er sprake is van een evenwichtig en gevarieerd zorglandschap. Als er warme informatie ontbreekt is het waarschijnlijk dat op de nodige plaatsen hulp leed toevoegt, dat mensen/gezinnen in de kou staan of in de steel gelaten worden.
Het mooie van warme informatie is dat zowel in beeld komt waar zorg/hulp beter doet dan verwacht als waar leed wordt toegevoegd. Van beide soorten ervaringen valt veel te leren om het systeem aan te passen of de praktijken te vernieuwen.
Beleidsmakers en wetgevers denken veelal in beleidsprincipes. Principes als normaliseren, demedicaliseren, ruimte aan de professional, 1 gezin, 1 regisseur, 1 plan.
Beleid heeft echter zowel bedoelde als onbedoelde effecten.
Daarom is het belangrijk aandacht te besteden aan hoe beleid uitwerkt door te gaan evalueren en zo zicht te krijgen op praktijken (dat wat er echt gedaan wordt) en de betekenis van zorg en hulp voor mens en maatschappij.
Dat zorgt voor een feedbacklus uit de maatschappij op het systeem.
(Zorg)ethici waarschuwen bij het louter sturen op principes voor ‘morele blindheid’, omdat de gevolgen (bedoeld en onbedoeld) niet in beeld komen en daarmee over het hoofd worden gezien. Soms zijn er wel morele signalen, maar wordt daar niet op geacteerd omdat en het patroon niet herkend wordt en er geen kanaal is om de morele signalen naar het bestuur/gezag te brengen.
Met het beschikbaar komen van warme informatie is de ontbrekende feedbacklus er wel en is er sprake van een bestuurbaar systeem dat kan acteren op morele signalen en zich kan aanpassen op veranderingen in de omgeving (adaptief besturen).
De kennis die hier benut wordt is ervaringskennis van burgers, zowel van cliënten als professionals. Deze ervaringskennis werd eerder nauwelijks benut en komt naast andere kennisbronnen zoals wetenschappelijke kennis of systeemkennis.
Bij analyseren gaat het om het vaststellen van feiten, het trekken van conclusies en de ‘bottom line’.
Bij evalueren gaat het om afwegen, om waarderen, omgaan met verschillen, met belangen, Weltanschauungen, om meerdere werkelijkheden om het de- en reconstrueren van werkelijkheidsdefinities.
Bij participatief evalueren is er geen objectieve werkelijkheid die kenbaar is maar komt de wereld in een veelheid aan beelden en betekenissen tot ons. Sociale complexiteit laat zich niet verklaren/begrijpen (erklären) wel invoelen en aanvoelen (verstehen). Deelnemers wordt gevraagd perspectiefwisselingen te maken en vanuit verschillende perspectieven, interpretaties en zienswijzen/ontologieën naar de warme data (de verhalen, de patronen en signalen te kijken.
Ondanks de onmogelijkheid complexiteit te verklaren is steeds wel vast te stellen of iets bijdraagt aan de opgave of niet en of iets goed doet of niet (het morele kader).
Het bijzondere van participatief narratief evalueren is dat de onderliggende data (de warme en koude data) steeds voor iedereen beschikbaar en toegankelijk is. Iedereen kan zo tot in de haarvaten van het zorg/hulpsysteem of de samenleving zelf kijken. Doordat de vertellers al zelf hun verhaal geduid hebben, doet hun stem en hun onderzoekskracht en toezichtskracht er ook toe. Ze zijn geen respondenten maar volwaardige participanten. Hun onderzoek zit al in de warme data dus je hoeft niet alle vertellers aan tafel uit te nodigen om te sensemaken of te besluiten.
Inzicht in impact, in leed, in plezier. Inzicht in waar er sprake is van institutioneel/systemisch geweld, inzicht in waar kinderen en gezinnen door het systeem worden vermalen of juist tot bloei komen. Het geeft zicht op systeemfricties, op successen. Het geeft inzicht in wat het betekent arm, kwetsbaar of hulpbehoevend te zijn. Het geeft zicht op de interactie tussen professionals en cliënten, op de betekenis van hulp, op het belang van het echt horen en zien van kwetsbare burgers. Noem daarom warme informatie geen zachte informatie, want het is de warme informatie die zichtbaar en bespreekbaar maakt waar het werkelijk omgaat.
Door zowel inzicht in de betekenis van de geboden hulp als in de sociale complexiteit kan het sociale domein beheerd (niet beheerst) gaan worden. Er kan ruimte gegeven worden aan organisaties en professionals, waarbij het essentieel is dat er door deze professionals en hun cliënten verteld wordt. Vertrouwen en vertellen gaan goed samen.
Als er ervaringen gedeeld worden kan de raad zich vooral richten op het toezien of de vertelprocessen op orde zijn en of gemeenten en zorgaanbieders acteren op relevante patronen. Er kan veel meer bestuurd worden vanuit vertrouwen in de wetenschap dat er in de maatschappij veel onderzoekers en toezichthouders zijn die zichtbaar maken hoe beleid uitwerkt voor hen. Het vraagt van de raad om (extra) onderzoekscapaciteit om zelf te duiden wat er aan informatie uit de maatschappij komt.
Als warme informatie meer gemeengoed wordt zijn er geen schandalen meer mogelijk als de toeslagenaffaire, Groningen, de jeugdbeschermingsketen waar mensen en gezinnen systematisch werden vermalen door het systeem.
Als er zicht is op waar zorg/hulp goed doet en waar niet kan er gestopt worden met zorg/hulp die geen goed doet en kan zorg goed doet en betaalbaar is voor meer mensen beschikbaar komen. Dat zorgt voor meer maatschappelijke baten tegen lagere kosten. Besturen op betekenis blijkt zo effectiever dan alleen sturen op geld.
Misverstand 1: Het gaat over narratief cliëntonderzoek
Misverstand 2: Het brengt het cliëntperspectief in beeld
Misverstand 3: Het gaat om het verhaal bij de cijfers
Het grootste misverstand is dat het een onderzoek is. Iets dat je kunt inkopen en afvinken.
Warme informatie vraagt om het organiseren van onderzoeksvermogen, om het hebben van een warm informatiesysteem naast het bestaande koude informatiesysteem. Een onderzoek veronderstelt een puntmeting, waar het hier gaat om continu grootschalig onderzoeken, monitoren en toezicht houden.
De raad heeft ook weinig aan narratief cliëntonderzoek per aanbieder, want dan kun je die data niet meer clusteren naar regio of gemeenteniveau.
Een centraal digitaal deel- en duidingspunt waarin alle cliënten en alle professionals hun ervaringen delen werkt wel. Vervolgens kan er geëvalueerd en gemonitord worden op teamniveau, instellingsniveau, gemeenteniveau als regioniveau om zowel de zorg/hulp als het zorglandschap te evalueren.
Medewerkertevredenheidsonderzoek (MTO) en cliënttevredenheidsonderzoek (CTO) kunnen weg als er warme informatie is en zowel medewerkers als cliënten hun ervaringen delen. MTO en CTO zijn nu verplichte items maar hebben nauwelijks impact op de praktijken.
Het is waar dat het cliëntperspectief weggedrukt werd. Toch gaat het hier om multi-perspectief en participatief evalueren waarbij de perspectieven van zowel professionals, cliënten, zorgaanbieders, uitvoeringsorganisaties als de gemeenteraad ertoe doen. Steeds gaat het om wat de maatschappelijke opgave is en hoe zorg/hulp in de praktijk uitwerkt voor mens en maatschappij. Zorg/hulp is een relationele praktijk en het ligt dan voor de hand om zowel medewerkers als cliënten/burgers te laten vertellen.
Ervaringen van burgers kennen een enorme variëteit en een enorme rijkheid aan betekenissen. Je kunt daar zicht op krijgen maar het is niet zinvol dat tot 1 cliëntwaarheid (of meetitem) terug te brengen.
Wat wel zinvol is, is om tijdens de sensemaking mensen te vragen om perspectiefwisselingen te maken, om eens in de schoenen van de client of de professional te gaan staan. Juist die persectiefwisselingen laten goed zen dat er sprake is van verschillende logica’s. De professionele logica, de systeemlogica en de logica’s en redelijkheid van betrokken burgers.
Het gaat net zo goed om de cijfers bij het verhaal als om het verhaal bij de cijfers. Warme informatie is geen contextlaagje bij koude informatie maar een eigenstandige bron. Beide informatiestromen zijn nodig en het is zeker betekenisvol om koude en warme informatie te combineren. Warme informatie bevat de informatie over impact en betekenis. De betekenis en waarde daarvan gaat verder dan inkleuren. Zonder warme informatie is er geen terugkoppeling uit de maatschappij en blijft er in productiemetaforen over zorg en hulp gesproken worden.
Het is goed als de raad zich niet laat afschepen met onderzoek of genoegen neemt met de aanwezigheid van ervaringsdeskundigen en/of cliëntraden. Cliëntraden en ervaringsdeskundigen zijn blij als er meer warme informatie is omdat ze dan veel beter samen met andere stakeholder inzicht opbouwen op basis van dezelfde onderliggende data die hetzelfde zocht geeft op echte praktijken. Ze voelen zich dan veel minder dan nu roepende in de woestijn. Het cliëntperspectief (in de volle breedte en diepte) wordt zo ook echt toegankelijk voor anderen.
