Recht​sstaat Nederland

Geen informalisme in de wet

Kroniek van hoe fictie langzamerhand feit wordt

Deze tekst verschijnt in verkorte vorm in een tijdschrift

Klikbare inhoud

Recht gaat niet om schijn, maar om werkelijkheid

Het wetsvoorstel - Verplichte informele afdoening - Werkt de informele aanpak, werkt het goed, of lijkt het te werken?  - Riskante wetgeving - Informaliteit vraagt om doenvermogen

Een recept voor willekeur - Street-level onderzoek - Geen waarborg tegen vooringenomenheid en bias - Geen ‘echte’ procedurele rechtvaardigheid - PPJ-onderzoekers waarschuwen tegen misbruik - Het consumentenperspectief - Rechtssociologische kritiek - Instrumentele inzet van PPJ

Een paradijs voor Machiavellisten - De ‘schijn’ wekken is niet moeilijk - Van den Bos: mensen zijn niet goed in het detecteren van schijn-fairness - Schijn boven werkelijkheid

Voorbeeld ‘De informele aanpak werkt echt!’ - Een rode vlag in Tilburg

Hoe fictie feit werd - Onderzoek door Koetsenruijter, Van der Velden en Euwema - Onderzoek door Marseille, De Graaf en Tolsma - Onderzoek door Wever

Conclusie: echte kwaliteit voorop - Onderzoeksrapporten naar informele aanpak zeggen weinig tot niets - Ouderwets dossiers doorlichten - Rothstein: onpartijdigheid is het belangrijkst - Wat is er mis met het objectieve recht? - WRR: prettigheid is leuk, maar rechtvaardigheid en kwaliteit zijn belangrijker - OESO: het gaat om onpartijdige en integere rechtstoedeling

Recht gaat niet om schijn, maar om werkelijkheid

De toeslagenaffaire heeft een grote hoeveelheid initiatieven tot gevolg gehad, waarvan de Wet versterking waarborgfunctie Awb er een is.[1] Hierover valt veel te zeggen, maar een van de opvallende zaken is de verplichting om informele afdoening van een bezwaarschrift op te nemen. Deze is gebaseerd op de gedachte van psychologische procedurele rechtvaardigheid (een vertaling van psychological procedural justice, hierna: PPJ). Deze psychologische theorie is de inspiratiebron van het project Prettig Contact Met de Overheid (hierna: PCMO), dat later Passend Contact, maar inmiddels Responsieve Overheid heet.). Uiteraard is er met een vriendelijk gezicht, een telefoontje en een snelle reactie niets mis, maar dit opnemen in een wet is riskant, vooral omdat de argumentatie die de wetgever gebruikt op wetenschappelijk drijfzand is gebaseerd.

In deze bijdrage noem ik dit informalisme, dit in navolging van responsivisme: een ter ver doorgeslagen en onverantwoord geloof in de informele aanpak, waardoor het tegenwicht – echte rechtsstatelijke waarden – ontbreekt.[2] Van Domselaar wijst met Van den Berge en Nonet & Selznick in haar prachtige oratie terecht op de waarschuwing van de postmoderne ethiek tegen ‘kleine goedheid’:

Is er genoeg ruimte voor de vraag of een burger wel behoefte heeft aan een informele afhandeling (…)? Ook wijst de postmoderne ethiek op het risico dat allerlande geïnstitutionaliseerde manieren om het systeem te ‘verzachten’ of ‘prettiger’ te maken, feitelijk kunnen gaan functioneren als een maskerade (…). Een burger kan zich net als Filoktetes goed verraden voelen wanneer een uiterst ‘prettige’ ontmoeting uitmondt in een snoeiharde beslissing. Daarnaast wordt responsieve rechtspleging mogelijk ‘zo aangenaam’ dat we bijna zouden vergeten dat het veelal gaat om publieke machtsuitoefening waartegen burgers zich effectief moeten kunnen verweren.[3]

Ik bespreek hoe dit wetenschappelijk drijfzand heeft kunnen ontstaan – het komt neer op het telkens voortbouwen op een niet-wetenschappelijk rapport uit 2010 waarin belevingen en ficties als feitelijke argumenten dat ‘het werkt’ zijn gepresenteerd door sociaalwetenschappelijke leken als Koetsenruijter en Van de Velden, maar ook door wetenschappers die beter moeten weten. En die, zo blijkt uit bijvoorbeeld het onderzoek van Van den Bos, ook wel degelijk beter weten.

 Als gevolg van enthousiasme van onder meer Brenninkmeijer (die ook geen sociaal wetenschapper was) is er geen onderzoek gedaan naar de mogelijke neveneffecten en problemen van de informele aanpak, terwijl die volgens onderzoek naar Machiavellisme, oordeelsvorming en street level bureaucracy volop aanwezig zijn. Diverse instanties en auteurs hebben de overheid zelfs uitdrukkelijk voor misbruik en ander drijfzand is gewezen.[4] Die neveneffecten betreffen onbedoelde willekeur en mogelijke integriteitsproblemen. Aan het eind geef ik een doorkijk naar een alternatief: herwaardering van juridische kwaliteit en het objectieve recht.

Het wetsvoorstel

Verplichte informele afdoening

In deze bijdrage zal ik niet het volledige wetsvoorstel bespreken, maar inzoomen op het beoogde nieuwe artikel 7:1b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de preconsultatieversie d.d. 18 januari 2023 luidde de tekst ervan: “Een bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaar de mogelijkheden voor informele afdoening.” Hierop is de nodige kritiek gekomen, waardoor de tekst die gedurende het eerste halfjaar van 2024 ter inzage ligt, luidt:

1. Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.
2. Het eerste lid is niet van toepassing, indien:
3. met de indiener na de bekendmaking van het bestreden besluit reeds overleg is gevoerd;
4. de indiener geen prijs stelt op het onderzoek;
5. de indiener langdurig onbereikbaar is;
6. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

De memorie van toelichting licht toe waarom de informele aanpak is opgenomen in de wet, hoewel dat niet langer informele afdoening wordt genoemd: “De positieve ervaringen met de informele aanpak indachtig, worden voorstellen gedaan om elementen van deze aanpak vast te leggen in de Awb, waarbij formalisering van de informele aanpak nadrukkelijk wordt vermeden.”[5] De minister verwijst naar de hierboven reeds aangehaalde onderzoeken hierover, zonder zich af te vragen wat deze onderzoeken behelzen en of de ervaringen wel zo positief zijn.

Werkt de informele aanpak, werkt het goed, of lijkt het te werken?

Volgens de minister vergroot de informele aanpak “de waardering van mensen en overheidsmedewerkers zelf over de procedure. Uit praktijkonderzoek blijkt dat de houding en de vaardigheden van overheidsmedewerkers essentieel zijn voor succesvol informeel contact. Het is ook van belang dat leidinggevenden hun medewerkers stimuleren en ondersteunen in het oplossingsgericht werken. Het invoeren van de informele aanpak vergt dus ook een verandering in de organisatie en training van medewerkers.”[6]

Dit roept vragen op. Welke waardering wordt vergroot, waarom is dat belangrijk, en is die klantwaardering in het algemeen belang? Zijn die positieve ervaringen terecht, of gaat het om beleving (‘vertrouwen’)? Oftewel: levert het vooropstellen van het ‘herwinnen van vertrouwen’ van de enkele bezwaarmaker op de korte termijn niet juist een vertrouwensbreuk voor de samenleving op de lange termijn op? Wie heeft die ervaringen precies? Wanneer wel en wanneer niet? Zij die op wetenschappelijk verantwoorde wijze – middels een controlegroep, liefst longitudinaal – vergeleken met de formele procedure? Weten we hoe de medewerkers getraind moeten worden, en of de nadruk op communicatie niet ten koste gaat van juridische kennis en kunde?Uit psychologisch onderzoek volgt dat attitudes – en al zeker de daaraan ten grondslag liggende persoonlijke waarden – samenhangen met persoonlijkheid, en dat die zich nauwelijks laat veranderen.[7]  Aan dit vraagstuk is door wetenschappers, wetgevers en consultants die zich met PPJ bezighouden nog geen aandacht besteed.

Dat geldt eveneens voor organisatiecultuur: volgens de ‘veranderbranche’ mislukt 80 % van de pogingen daartoe, dus deze ‘op commando’ met een wetswijziging veranderen, werkt niet.[8] Uit wetenschappelijk onderzoek weten we bovendien dat deze samenhangt met persoonlijkheid: bepaalde culturen trekken bepaalde mensen aan, waardoor deze steeds homogener wordt, en niet per se rechtsstatelijker of prettiger.[9]  Het klassieke werk van Selznick draait met recht de volgorde om: alleen als er een voldoende rechtsstatelijke voedingsbodem (cultuur) is in een organisatie, kan er worden vertrouwd op rechtsstatelijk gedrag ‘als niemand kijkt’.[10]

Riskante wetgeving

Er komt dus een wetswijziging zonder degelijke onderbouwing aan, die met een naïef maakbaarheidsgeloof vooruitloopt op gewenste attitudes en organisatieculturen die er nog niet zijn. Een fundamenteler vraag is: zou de formele procedure niet simpelweg evenveel gebaat zijn bij een betere houding en contactuele vaardigheden van medewerkers?? Oftewel: zijn de geconstateerde problemen niet veeleer een gevolg van in juridische, psychologische, morele en communicatieve tekortkomingen en attitudes bij al die street-level functionarissen – van loketmedewerker tot staatsraad –los van ‘formele’ of ‘informele procedure’? Deze vraag wordt impliciet positief beantwoord in het onderzoek van Van den Bos et al: zij zagen geen verschil. Bij de door de belastingdienst zelf onderzochte zaken kwam er geen verschil naar voren tussen burgers die een formele dan wel informele procedure hadden doorlopen; wat ertoe deed was de perceptie.[11]

Want ook tijdens een formele bezwaar- of beroepsprocedure zijn immers de perceptie van respect, luisteren, deskundigheid, onpartijdigheid informatie delen, etc. mogelijk en positief voor het vertrouwen van de burger. Daadwerkelijk deze praktijk in brengen – iets dat PPJ niet kan garanderen – is een rechtsstatelijke en menselijke plicht.[12] Dat die soms (of vaak, dat weten we niet) wordt geschonden, is lange tijd genegeerd, maar common knowledge sinds de toeslagenaffaire.

Of het rechtsstatelijke probleem van attitudes, cultuur, gebrek aan tijd, vakmanschap en politieke wil wordt opgelost met communicatieve vaardigheden gericht op het winnen van vertrouwen, minder controle en minder juridisch geborgde rechtsbescherming – want dat is de kern van de informele aanpak in het wetsvoorstel – is de vraag. In een goed functionerende rechtsstaat is de procedure bovendien geen doel op zich, maar een middel. Hierop wijst Scheltema, de vader van de Awb, al sinds 2011: de bezwaarprocedure was bedoeld als “een snelle, informele en goedkope procedure voor de burger om geschillen op de lossen.”[13]

Informaliteit vraagt om doenvermogen

Die rechtsstatelijke vraag is urgent, zeker nu de minister een alinea verder terecht wijst op “het groeiende besef dat de burger vaak minder zelfredzaam is dan de overheid veronderstelt. Het belang van dit inzicht komt sterk naar voren in het in 2017 aan de regering uitgebrachte rapport ‘Weten is nog geen doen’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: WRR).” Het lijkt erop dat de aanhangers van de informele aanpak, waaronder nu ook de minister, denken dat de informele aanpak beter is voor minder zelfredzame personen.

Dat informaliteit laagdrempeliger is, is echter geen gegeven: juist overleggen, informatie delen, begrijpen en vervolgens beslissen of de jou aangeboden praktische oplossing in ruil voor het intrekken van je bezwaar echt in jouw belang is en of het vriendelijke aanbod niet een slap aftreksel is van waar je volgens het recht (wet + beginselen) aanspraak op hebt, vergt juist meer van een burger. Is die niet meer gebaat bij goede rechtsbijstand en een degelijke, onpartijdige, controleerbare ‘volle rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets’, maar dan; op een snelle, informele en goedkope manier zoals die was bedoeld?

Is iemand zonder doenvermogen in staat om indachtig het beoogde artikel 7b, tweede lid, onder b van de Awb aan te geven dat hij geen prijs stelt op de informele aanpak, terwijl bezwaarbehandelaars door ingehuurde, zelf niet per se goed opgeleide, consultants worden getraind daarop juist aan te dringen: ‘het is echt veel beter voor u, hoor!’  Is informalisme geen recept voor ombudspolitiek, belangenverstrengeling, klassenjustitie en racisme? Geldt hier niet het adagium: The Haves always come out ahead! [14]

Hoe worden rechtsstatelijkheid en rechtmatigheid van de aldus bewerkstelligde oplossingen gecontroleerd als die bij voorkeur ‘aan de keukentafel’ of per telefoon tot stand komen? Heeft de toeslagenaffaire ons niet juist geleerd dat als bepaalde ambtenaren ongecontroleerd aan de slag gaan, zij zichzelf letterlijk een ‘licence to disturb’ aanmeten en ‘afpakjesdag’ als een leuke grap zien?[15] Vertrouwen is goed, maar controle is ook nodig.[16] Want waar iemand zonder verantwoording beslissingen kan nemen, gaat het vaak niet goed, bewust of onbewust.

Een recept voor willekeur

Street-level onderzoek

Uit de lange traditie van onderzoek naar menselijk gedrag, bijvoorbeeld onder street level bureaucrats, weten we dat willekeur, inconsitentie en favoritisme in de mens gebakken zit. Informaliteit, gebrek aan beslismethoden en de mogelijkheid van controle hierop bevorderen dit gedrag. Dat professionals in individuele gevallen lang niet altijd objectief en rechtvaardig zijn, is de kern van het klassieke werk van Lipsky:

Ideally, and by training, street-level bureaucrats respond to the individual needs or characteristics of the people they serve or confront. In practice, they must deal with clients on a mass basis since work requirements prohibit individualized service. (...) At best, [they] invent benign modes of mass processing that more or less permit them to deal with the public fairly, appropriately, and successfully. At worst, they give in to favoritism, stereotyping, and routinizing - all of which serve private or agency purposes. ^[17]

Coble Vinzant en Crothers vullen deze theorie als volgt aan:

What workers often do is balance multiple and sometimes conflicting standards and expectations in making judgments about what to do in specific cases. Rhater than simply carrying out society’s dictates, workers interpret and apply these dictates dynamically and interactively to the circumstances they face. They may do this well or they may do it badly.[18]

Zij beschrijven dat een goede street-level bureaucrat zijn werk doet conform publieke waarden, maar dat dit geen gegeven is.[19] Dit is ook de basis van mijn promotieonderzoek geweest uit 2007, waaruit bleek dat – en dat was geen verrassing – medewerkers inconsistent zijn, met de mond beleden waarden niet altijd naleven en dat favoritisme en particularisme altijd op de loer liggen. Dat de theorie van Lipsky nog steeds hout snijdt, is niet gek: ook in de besliskunde en (neuro)psychologie is het een gangbare opvatting dat mensen inherent belabberde beslissers zijn. Nobelprijswinnaar Kahneman c.s. beschrijven dat professionals – waaronder rechters – beperkt rationeel zijn.[20] 95% van onze besluiten nemen mensen namelijk met het ‘snelle brein’, dat in fracties van seconden beslist en situaties inschat. Slechts 5% wordt doorgestuurd naar het langzame brein (het verstand), en dat verstand wordt ook nog eens fors gekleurd door het filter van het snelle brein.

Gaat de beslissing over mensen en/of hun situaties, zoals bij de informele aanpak of maatwerksituaties, dan leidt dit filter haast per definitie tot willekeur. Het subjectieve snelle brein zorgt ervoor dat we mensen die op ons lijken positiever beoordelen, hen zonder feiten te controleren geloven en sneller willen helpen, en bang zijn voor, wantrouwig zijn naar of een hekel hebben aan mensen die ‘anders zijn’. Niet voor niets. Daarom erkennen psychologen dat empathie geen goede raadgever is. Niet alleen omdat empathie ingroup favoritisme bevordert, maar zelfs pestgedrag en erger kan oproepen.[21]

Geen waarborg tegen vooringenomenheid en bias

In een nog lopende survey met tot op heden 101 respondenten (burgers, gemachtigden en ambtenaren), rapporteert 91 % vormen van pesten door de overheid, waarvan 80 % ‘sabotage’ (stukken kwijtraken en liegen), 82 % informatie achterhouden, 82 % ‘informatie of mening van de burger negeren’ (stukken niet in dossier stoppen, niet luisteren, aangeven geen interesse te hebben).[22] ‘Afpakjesdag’ is dus wellicht geen uitzondering, en waarom ook: Nederlandse ambtenaren zijn internationale toppers in onderling pesten, dus waarom zou het pestgedrag zich niet ook richten tot een nog makkelijker slachtoffer, de afhankelijke burger?[23]  Een aantal andere veel voorkomende bias of vooroordelen zijn:

• De blinde vlek: het is een typische valkuil voor veel mensen en vooral voor professionals, namelijk denken dat je zelf geen bias hebt.
• Het ankereffect: wat je als eerste, ziet, leest of hoort, blijft onbewust in je hoofd hangen. Het filtert de informatie die ‘doorkomt’ in het langzame brein en kleurt deze.
• Bevestigingsbias: informatie die past bij het beeld of oordeel dat je snelle brein al had, wordt serieuzer genomen. Informatie die dit niet bevestigt, wordt weggefilterd of vervormd.

Gezagsbias: informatie die afkomstig is van een ‘betrouwbare bron’ of een hogere institutie, wordt als belangrijken geloofwaardig beschouwd, ook als dat feitelijk nergens op gebaseerd is.

Geen ‘echte’ procedurele rechtvaardigheid

Juridische procedurele rechtvaardigheid (due process, een mensenrecht beschermd door art. 6 EVRM) is er juist op gericht om al deze vormen van ingebakken onredelijkheid uit te bannen: het voorkomen van willekeurige machtsuitoefening is de basisgedachte achter de rechtsstaat, niet ‘de beleving van rechtvaardigheid’ bevorderen.

Door vaste volgordes, het vergaren, verifiëren en falsifiëren van informatie, serieus nemen van belangen en omstandigheden, serieuze hoorprocedures (die meer zijn dan het afraffelen van een script, het stellen van vragen zonder te luisteren naar de antwoorden, of het bieden van ‘twee termijnen’), onpartijdigheid en een vierogenprincipe: niet een ambtenaar, maar meerdere personen kijken naar de kwestie. En: door inhoudelijke deskundigheid, ook van het rechtsgebied waarover de beslissing wordt genomen. Bij de informele aanpak en maatwerk bungelen juridische kwaliteit en het streven naar objectiviteit er, zo blijkt uit de hieronder te bespreken onderzoeksrapporten, een beetje bij.

In de woorden van Van den Bos: “The important implication of this assumption is that objective conditions that scholars and decision makers may think are fair or unfair do not have to be viewed that way by people forming their perceptions. Furthermore, because these perceptions are deeply felt as real and genuine, they tend to have real consequences.”[24] Maar welke consequenties zijn dat? Het gaat hier per definitie immers volgens Van den Bos om een subjectief gevoel, dat niet geworteld is in enige objectiviteit of reflectie op basis van ‘echte’ kennis en feiten. Kan de overheid op basis daarvan macht uitoefenen? Idealiter gaan PPJ en juridische rechtvaardigheid hand in hand.

PPJ-onderzoekers waarschuwen tegen misbruik

Het consumentenperspectief

PPJ kent een lange internationale geschiedenis, maar vindt hier rond de eeuwwisseling onder meer voet aan de grond door het pleidooi voor een ‘consumentenperspectief op niet-juridische kwaliteit’.[25] In 1998 wezen wij hier al op: in het ‘stadswarenhuis’ geldt het ‘klant is koning’ principe, waar het risico bestaat dat hij in strijd met de regels toch een vergunning krijgt. [26] Wij zagen toen de dienende overheid als denkraam om klassiek overheidsdenken en ‘prettigheid’ met elkaar te verzoenen in juridische kwaliteitszorg, inmiddels lijkt de dienende overheid een middel om de klassieke rechtsstaat te veronachtzamen.  De WRR waarschuwt in 2002 tegen dit consumentenperspectief op soortgelijke wijze:

Men zou dit de esprit de politesse kunnen noemen, de mate waarin een organisatie transparant en fatsoenlijk optreedt tegenover cliënten. (…) Maar in de grote nadruk op dit consumentenperspectief bij kwaliteitsmetingen schuilt voor de rechtspraak een duidelijk gevaar. (…) Bruinsma noemt het overigens in zijn Trema-artikel ‘niet-juridische kwaliteit’: “Niet-juridische kwaliteit van rechtspraak bestaat uit het gedragskenmerk dat de rechter bij partijen de indruk weet te vestigen dat er integer en professioneel met hun belangen wordt omgegaan” (Bruinsma 2000). Wat hierbij opvalt is de nadruk op indruk vestigen, een sociaal-psychologisch proces tussen mensen zonder een nadere verankering. Gaat het alleen om indruk maken of om integer te zijn? Moet de rechter de cliënten persoonlijk weten te overtuigen van de juistheid van het vonnis, in een sociaal-psychologisch proces, of is dat niet de allerbelangrijkste kwaliteitseis van het rechtsproces? (…)[27] 

Een van de bekende wetenschappers op het terrein PPJ, Tyler, waarschuwt eveneens tegen normatief gebruik ervan. Daarvoor is het simpelweg niet bedoeld:

This model is explicitly psychological, viewing subjective judgments on the part of the public about the actions of the police and the courts as central to the effectiveness of legal authorities. As a psychological model, the model docsdoes not address norinativenor inative issues concerning whether people ought to defer to legal authorities and generally obey the law. These issues are the focus of much of the philosophical literature on obedience (see, e.g., Raz 1979).[28]

Anders dan de WRR schuift de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) de vrees voor te veel ‘prettigheid’  bij PPJ in 2010 terzijde: “De mate van procedurele rechtvaardigheid die mensen ervaren bij het overheidshandelen is net zo belangrijk voor de legitimiteit van de overheid als de rechtmatigheid en doelmatigheid van zijn beslissingen.”[29] De vraag is of de Rob het probleem hiermee voldoende adresseert. Kan de Rob serieus stellen dat psychologische procedurele rechtvaardigheid even belangrijk is als echte, inhoudelijke rechtvaardigheid? Hoe bant de louter op die theorie gebaseerde techniek willekeur uit?

Rechtssociologische kritiek

Al vaker is in dit tijdschrift kritisch geschreven over de informele aanpak, ‘prettig contact’, nieuwe zaaksbehandeling en de daaraan ten grondslag liggende PPJ. Deze – prima – psychologische theorie, die louter iets zegt over de perceptie van rechtvaardigheid, wordt hiermee een norm: de informele aanpak is beter dan de formele en de laatste moet dus worden vermeden. In 2017 schreef Doornbos dat Van Velthoven in  2011 “aan de hand van Nederlands onderzoek [heeft] aangetoond dat de theorie van procedurele rechtvaardigheid niet zoveel verklaringskracht heeft. De vorm en inrichting van procedures hebben wel invloed op de beleving van de procedurele rechtvaardigheid, maar de acceptatie van beslissingen hangt doorgaans sterker samen met de waardering van de uitkomst dan met de waardering van procedures.”[30]

Van Velthoven reageert in 2011 en 2012 op de manier waarop Brenninkmeijer c.s. ‘aan de haal’ zijn gegaan met PPJ. Hij wijst erop dat de internationale onderzoeksresultaten aangeven dat dat legitimiteit en aanvaarding niet alleen afhangt van PPJ, maar ook van de ervaren uitkomst en de ervaren distributieve rechtvaardigheid.[31] Klijn en Van der Schaaf wijzen in 2018 nogmaals op de kritiek van Van Velthoven: “Inderdaad, niet mis te verstaan en tegen het zere been van hen voor wie dit fenomeen in de loop van de voorafgaande jaren een buzzwoord geworden was. [32] Zij bespreken vervolgens twee proefschriften waaruit naar voren komt dat de uitkomst ook mede bepalend is voor de beleving van de procedure. Maar dat zegt nog niet dat de uitkomst ook objectief correct was. Wat als de rechtzoekende achteraf hoorde dat hij in juridische zin recht had op nog meer dan de rechter hem had gegeven?

Voor Doornbos staat het belang van procedurele rechtvaardigheid, niet als buzzwoord, maar als praktijk, buiten kijf: “Iedereen wil rechtvaardig en met respect behandeld worden, zeker door overheidsambtenaren of de rechter. Uiteraard kan een zorgvuldige procedure bij een onafhankelijke en onpartijdige beslisser, waarbij de partijen ook zelf inbreng hebben en daadwerkelijk, op een betekenisvolle wijze, naar de wederzijdse standpunten wordt geluisterd, de bittere pil van een afwijzing van het verzoek verzachten.” Echter, zij vraagt zich af of de nadruk hierop niet afleidt van het belang van een rechtvaardige of op zijn minst rechtmatige uitkomst. Die vraag is terecht en is nog steeds niet beantwoord.

Instrumentele inzet van PPJ

In 2021 ging Geeraets nog een stukje verder: hij wijst op het risico dat PPJ  instrumenteel wordt ingezet om een minder rechtvaardige uitkomst te laten accepteren: “Het gevaar bestaat immers dat procedurele rechtvaardigheid op die manier verwordt tot een trucje dat primair gericht is op het bereiken van deze effecten. Een relevante vraag daarom is: in hoeverre is een instrumentele waardering van procedurele rechtvaardigheid wenselijk?”[33] Geeraets besprak een aantal onderzoeken en constateert een ‘opvallende registerwisseling’:

Waar mensen procedurele rechtvaardigheid belangrijk vinden ongeacht de gevolgen, benadrukken de onderzoekers juist het belang van de effecten van procedurele rechtvaardigheid. Doel-middelrationaliteit vormt daarbij het uitgangspunt. Bijvoorbeeld: [H]et doel is dat burgers zich houden aan de regels gesteld door de autoriteit en het middel om dat doel te bereiken is dat de autoriteit de burgers op een hoffelijke, responsieve wijze benadert. (…) Het gevaar bestaat dat procedurele rechtvaardigheid op een eenzijdige wijze dienstbaar wordt gemaakt om de belangen van autoriteiten te dienen. (…) Volgens Tyler en Lind is het evenwel goed denkbaar dat een autoriteit hierop inspeelt door partijen het gevoel te geven eerlijk te zijn behandeld, terwijl de beslissing die zij vervolgens neemt, een dubieus karakter heeft en de belangen van de betrokkenen niet dient. (…) ook onderzoekers doen er goed aan dit thema te adresseren in hun publicaties. Het gevaar bestaat immers dat de autoriteit in kwestie aan de haal gaat met de resultaten van onderzoek en procedurele rechtvaardigheid vooral ziet als een handige werkwijze om de betrokken partijen te pacificeren.

Met andere woorden: ook volgens Tyler en Lind, is PPJ geen vervanging van echte inhoudelijke en procedurele rechtvaardigheid, echte zorgvuldigheid, echte responsiviteit, maatwerk en respect. 

Een paradijs voor Machiavellisten 

De ‘schijn’ wekken is niet moeilijk

Over die instrumentaliteit schreef ik dat bij de informele aanpak er gemakkelijk een ‘schijn van deskundigheid, oprechte betrokkenheid en volledige informatieuitwisseling’ kan plaatsvinden.[34] Informaliteit is immers per definitie moeilijker te controleren. Informele aanpak kan dus wel, maar alleen als de betrokken medewerker echt deskundig is, echt onpartijdig, echt intrinsiek gemotiveerd om degelijke kwaliteit te leveren en de burger echt serieus te nemen. We hebben geen idee hoe vaak dat gebeurt, maar beweren het dossier te hebben gelezen, deskundig en onafhankelijk te zijn en ook nog eens doen alsof je goed luistert: faken daarvan is heel gemakkelijk, zeker voor mensen die een lage psychologische integriteit hebben.[35] 

Van den Bos: mensen zijn niet goed in het detecteren van schijn-fairness

Uit het werk van Greenberg & Folger concludeert Van den Bos  ten onrechte dat mensen ‘erg goed zijn in het onderscheiden tussen oprechte fairness en ‘quasi-fairnes’.[36] Zij deden echter onderzoek naar participatie en organizational justice. Zij concludeerden slechts dat medewerkers van organisaties achteraf konden constateren dat er met hun inbreng niets was gedaan.[37] Dat mensen beroerde bedrog- en leugendetectoren zijn, is bekend uit een grote hoeveelheid studies door psychologen en criminologen.[38] Sterker: het wordt door Van den Bos zelf bevestigd in een onderzoek uit 2023.[39] 

Pas na de procedure wordt voor de burger duidelijk of er echt goed is geluisterd. Hierdoor kunnen mensen zich na  een informele aanpak meer bekocht voelen: ‘ik had het idee dat er echt geluisterd werd door iemand die nog eens goed naar de zaak ging kijken, maar dat bleek alleen maar een doekje voor het bloeden. Ik heb alleen wel in goed vertrouwen mijn bezwaar ingetrokken.’ [40] Het grootste probleem is dat de burger doorgaans – noch vooraf, noch tijdens of na de procedure – zelf niet kan beoordelen of de betrokken ambtenaar deskundig en onafhankelijk was en of er optimaal recht werd gedaan. Dat is juist de kern van PPJ: de burger vertrouwt erop, op basis van bepaalde subjectieve observaties en signalen.

Schijn boven werkelijkheid

In het paper gaf ik aan dat de informele aanpak vanwege het gebrek aan dossier- en besluitvorming een ideaal instrument is voor politici, organisaties en medewerkers – zelfs rechters! – die gericht zijn op:

• Efficiëntie – hoe meer bezwaren worden ingetrokken, hoe goedkoper;
• Burgertevredenheid – hoe hoger in benchmarks, hoe hoger de status;
• Afdekken van fouten – als er niets wordt getoetst, vallen die niemand op;
• Afdekken van gebrek aan kennis – zie hierboven;
• Afdekken van integriteitsschendingen, zoals belangenverstrengeling en favoritisme – zie hierboven. En: dealen of intimideren vindt mondeling plaats en kan dus verborgen blijven.

Dergelijk organisaties zijn volgens het paper Machiavellistisch, en het lijkt erop dat dit geen zeldzaam verschijnsel is.[41] Zij zullen worden aangetrokken door consultants die hierin ofwel naïef zijn, of die de informele aanpak bewust ‘verkopen’ als handig instrument om vooral geen juridische kwaliteit te leveren. Wetend dat onder volwassenen – en dus ook onder bezwaarambtenaren – de prevalentie van Machiavellisme rond 50 % ligt, is dit iets om serieus rekening mee houden.[42]

Voorbeeld ‘De informele aanpak werkt echt!’

Zomaar wat – met AI onherleidbaar gemaakte - quotes uit een folder van een consultant en trainer in de informele aanpak:

Burgers weten niet wat zij kunnen verwachten van de procedure en hoe zij daaraan volwaardig kunnen deelnemen. Daarom is de eerste indruk cruciaal. (…) Er zijn vijf motieven om bezwaar te maken. 1. Burgers hebben te weinig informatie gehad; 2. er is een administratieve fout gemaakt, 3. de behandeling was niet prettig, 4. er is onvoldoende maatwerk geleverd of 5. het kan gaan om een principieel geschil. (…) Behandel je de burger met respect, geef je informatie over de procedure, luister je goed en toon je je deskundig? Dan kan je bereiken dat de burger de procedure als rechtvaardig beschouwt. (…) De bezwaarmedewerker handelt persoonlijk, betrokken en oplossingsgericht. (…) De burger kan na een informele aanpak zijn verlies kan accepteren en zijn bezwaar intrekken. Dat kan hij juist niet bij een formeel bezwaar (hij laat het aankomen op een beslissing op bezwaar).

De eerste reactie van de lezer zal mogelijk zijn: wat is hier mis mee? Uiteraard willen burgers in een bezwaarprocedure graag met respect, deskundig, empathisch en geïnformeerd worden behandeld. En als zij tevreden zijn, dan trekken zij natuurlijk hun bezwaar in. Maar kijken we beter, dan staat er niet: ‘als de bezwaarbehandelaar de burger écht goede en volledige informatie geeft, écht deskundig en onpartijdig is, écht goed luistert en een goed gemotiveerde, rechtmatige (dus rechtvaardige) beslissing neemt, dan is de procedure rechtvaardig.’ Heeft de consultant dit echt zo manipulatief bedoeld?

Verder zijn er uiteraard meer motieven om bezwaar te maken dan de genoemde vijf. De juridisch meest voor de hand liggende: de burger heeft belang bij een behaalde uitkomst (een vergunning, een scootmobiel) zit er niet tussen. Dat heeft soms te maken met onvoldoende maatwerk, maar waarschijnlijk vaker omdat de burger denkt dat de wet niet goed is toegepast en hem dus geen recht is gedaan. Dat is niet ‘principieel’, maar de kern van rechtsbescherming tegen mogelijke willekeur van de overheid. De rechtsstaat staat dan dus op het spel.

Een rode vlag in Tilburg

Dit laatste lijkt overigens ook de alarmerende uitkomst van een recent onderzoek in opdracht van de Raad voor Rechtsbijstand, waaruit blijkt dat burgers een stuk beter af zijn bij de informele aanpak:

Als het bezwaar resulteert in een beslissing op het bezwaar, dan houdt die in 12% van de gevallen in dat het bezwaar niet-ontvankelijk is, in 58% dat het bezwaar ongegrond is en in 30% van de gevallen dat het bezwaar gegrond is. , blijkt een recent onderzoek: “Een vergelijking tussen de uitkomst van de informele en formele behandeling laat zien dat de formele behandeling vaker tot een voor de bezwaarmaker ongunstige uitkomst leidt (58% van de bezwaren is ongegrond) dan de informele behandeling (36% (…). 70 % van de besluiten blijft in stand). Het verschil is nog groter als wordt gekeken naar zaken die eerst informeel en daarna formeel worden behandeld. Daarvoor geldt dat als de procedure in een beslissing op bezwaar resulteert, die in 11% van de gevallen inhoudt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is, in 74% van de gevallen dat het bezwaar ongegrond is en in 15% van de gevallen dat het bezwaar gegrond is.[43]

bij informele afhandeling in stand vs 36 % bij formele. Een verklaring voor dit grote verschil (70 % blijft in stand vs 36 %) geven de onderzoekers niet: “In hoeverre het daarbij gaat om een tegemoetkoming omdat het oorspronkelijke besluit onrechtmatig was of omdat het mogelijk was om met een gewijzigde bevoegdheidsuitoefening meer aan het belang van de bezwaarmaker tegemoet te komen (‘maatwerk’), valt uit de cijfers niet op te maken.”.[44] Zij gaan er zonder reden van uit dat de betrokken behandelaar binnen zijn bevoegdheidsuitoefening blijft. Maar als dat zo is, dan zou de formele afhandeling dezelfde percentages moeten bieden. Immers de Awb geeft een volledige heroverwegingsplicht, dus ook een plicht tot ‘maatwerk’ en oplossingsgerichtheid.

Feit is dat in Tilburg, waar het onderzoek liep, de burger hier met de informele aanpak beter af is zonder duidelijke reden. Ik kan er een paar noemen, naast de ‘gewijzigde bevoegdheidsuitoefening’: favoritisme en onbevoegde taakuitoefening (‘artikel 5’, ‘gedogen’, ‘; overcompensatie wegens ‘zieligheid’). Dat is prettig voor de betreffende burger, maar fnuikend voor het algemeen belang en het vertrouwen in de overheid op lange termijn. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat er ook burgers zijn die ‘te weinig’ kregen: uitsluiting of machtsmisbruik dus. Hierover schreef ik in 2021:

De mensen die erin slagen via maatwerk of ‘informele aanpak’ hun wensen vervuld te zien, zijn uiteraard blij met een ruimhartige regeltoepassing of zelfs regelontwijking. Degenen die achter het net vissen ervaren onrecht. Niet voor niets wordt door internationale organisaties als de OESO en de Raad van Europa hiertegen gewaarschuwd: het leidt als het niet goed wordt ingevoerd tot handel in invloed, netwerkcorruptie, uitsluiting en nepotisme. Het kan ook leiden tot ongewenste vertrouwelijkheid, waarmee rechtsstatelijke waarden als transparantie, eerlijkheid en waarheidsgetrouwheid onder druk staan. Met andere woorden: een eenvoudig probleem van favoritisme of uitsluiting kan een fullblown integriteitsprobleem worden als het niet wordt gecorrigeerd.[45]

Dit onderzoek uit 2023 roept dus zeer kritische vragen op, die de minister niet adresseert met zijn wetsvoorstel. Want hoewel er in 2013 een onderzoek lijkt te zijn gedaan naar de hier opgeroepen vraag rond favoritisme, uitsluiting en ander ‘gerommel’ – oftewel: de juridische kwaliteit van de aanpak – was dit methodologisch uitermate slecht uitgevoerd. Om dat te begrijpen is het nodig te zien dat steeds dezelfde consultants en onderzoekers voortbouwen op hun eerdere onderzoeken. Dan krijg je ‘vlek op vlek’ – zo niet een blinde vlek als gevolg van confirmation bias.[46]

Hoe fictie feit werd

Onderzoek door Koetsenruijter, Van der Velden en Euwema

In 2010 werd door het ministerie van BZK – met het oog op een meer efficiënte inrichting van de bezwaarprocedure! – onderzoek gedaan naar een pionierstraject over mediationvaardigheden (‘informele aanpak’) door een medewerker van het project PCMO, jurist Koetsenruijter, samen met een niet-juridisch geschoolde wetenschapper.[47] Het ministerie had met 21 overheidsorganisaties een pionierstraject gedaan. Daarvoor is actief geworven en geselecteerd op voorwaarden. De organisaties moesten investeren in het vormgeven van een informele aanpak in het primaire proces of in de bezwaarfase en bereid zijn mee te doen aan monitoring. Zij kregen als tegenprestatie ondersteuning aangeboden, bijvoorbeeld in de vorm van een verdiepingstraining, coaching on the job of een intervisiesessie.[48] 

In totaal werden 920 bezwaarzaken gemonitord op tijdsbesteding, kosten, doorlooptijden en mate en aard van oplossingen, alsook de beleving van de betrokken burger(s) en ambtenaren. Voor de monitoring van zaken werden er slechts drie formulieren gebruikt: een case-monitor waarin de belangrijkste kenmerken van de zaak en de afhandeling ervan worden bijgehouden, een belevingsmonitor voor de betrokken burger(s) en een belevingsmonitor voor de betrokken ambtenaar(ambtenaren). Over de formulieren valt het volgende te zeggen:

• Het gaat louter om zelfrapportage;
• Het gaat louter om beleving;
• De vragenlijsten zijn zeer beperkt;
• De vragen zijn niet gericht op de uitkomst of juridische beoordeling van de zaak.

De 0- en eindmeting bevatten ook alleen zelfrapportages en beleving en zeker  geen vragen van juridische aard.[49] Het komt erop neer dat er geen objectieve data zijn verzameld, maar beperkte belevingsdata. Zonder enige uitleg of verantwoording zou er ook nog een kwalitatieve analyse zijn uitgevoerd.. De onderzoekers – waarvan 2 van de 3 niet sociaalwetenschappelijk waren opgeleid, sic – zouden onafhankelijk van elkaar op een groot aantal aspecten de pioniers ‘kwalitatief hebben geanalyseerd’. Waarop en hoe blijft onduidelijk en dus onbetrouwbaar.. Ondanks dat zou de overeenstemming in het oordeel “in het algemeen goed” zijn.

Of de uitkomsten juridisch houdbaar, rechtvaardig, integer en rechtsstatelijk waren, weten we niet.  Ondanks deze wankele data uit PCMO-2 is het project omarmd door Nationale ombudsman Brenninkmeijer, die hierover in 2011 met Marseille een juichend stuk schreef.[50] In 2016 sugereert Marseille op basis van PCMO-2 dat in 30 % van de gevallen blijkt dat het besluit juist is en dat de bezwaarmaker dat na uitleg accepteert.[51] Dat stond echter niet in het rapport van Koetsenruijter c.s. En terecht, want naar de juistheid van het besluit deden zij expliciet geen onderzoek.

Onderzoek door Marseille, De Graaf en Tolsma

Op basis van de voor dat doel ontoereikende formulieren uit 2010 hielden bestuurskundige Marseille en juristen De Graaf en Tolsma in opdracht van hetzelfde project in 2014 interviews met de ambtenaren die de formulieren invulden om extra informatie te verkrijgen. Dit deden zij voor hun rapport Juridische kwaliteit van de informele aanpak beoordeeld.[52] Want uiteraard was men zich wel bewust van de mogelijkheid van favoritisme en andere rechtmatigheidsgebreken bij de informele aanpak. Echter, wat zij ook onderzocht hebben, de juridische kwaliteit, rechtmatigheid of integriteit was het niet:

• De oude formulieren gingen om beleving;
• De behandelend ambtenaren die de formulieren invulden, werden bevraagd;
• Dat gebeurde jaren na dato;
• Er is dus helemaal geen antwoord mogelijk op de vraag naar de juridische kwaliteit;
• De onderzoekers hebben de zaaksdossiers niet gezien of geaudit op juridische aspecten.

Onderzoek door Wever

Ook het proefschrift van Wever, dat als titel draagt ‘Kwaliteit van bestuursrechtelijke bezwaarprocedures’, lijdt aan hetzelfde euvel: het betreft belevingsonderzoek van de procedurele kwaliteit en de uitkomst – waar niets mis mee is. De inhoudelijke kwaliteit van de beslissingen op bezwaar is door hem niet onderzocht.[53] Zijn definitie van ‘kwaliteit van bezwaarbehandeling’ luidt: “de procedure als geheel en het optreden van de hoorder/gespreksleider wordt door gebruikers als kwalitatief goed ervaren. De mondelinge behandeling van een bezwaar vindt plaats onder leiding van een onpartijdig/neutraal en deskundig persoon. De procedure wordt als procedureel rechtvaardig ervaren, de uitkomst als distributief rechtvaardig. Het doel van bezwaarbehandeling is uiteindelijk om tegen voor de burger zo laag mogelijke kosten en inspanning een rechtmatige, rechtvaardige, goed gemotiveerde en finale oplossing te vinden voor het probleem dat de aanleiding was bezwaar te maken.” De laatste zin suggereert weliswaar dat deze echte kwaliteit ook is onderzocht, maar het onderzoek was – andermaal – beperkt tot de ‘ervaring’.

Het komt erop neer dat al deze auteurs (lijken te) claimen dat zij de juridische kwaliteit onderzochten, maar dat simpelweg niet hebben gedaan.

Conclusie: echte kwaliteit voorop

Onderzoeksrapporten naar informele aanpak zeggen weinig tot niets

De rapporten ‘PCMO 1 t/m 5’ worden, inclusief de daarop weer gebaseerde reeksen aan artikelen en boeken, voortdurend gerecycled als ‘bewijs’ dat de informele aanpak ‘werkt’. Of, hoe, onder welke voorwaarden, voor wie wel en voor wie niet, is echter nooit onderzocht. Of er negatieve effecten zijn, is niet bekend. Wel bekend is – uit integriteitsonderzoek en onderzoek naar street-level bureaucracy en integriteitswetenschap – dat er een verhoogde kans is op niet aan het licht komen van misstanden zoals favoritisme, belangenverstrengeling en lage juridische kwaliteit. We moeten blijven waken tegen wat Kwak en Venema hypocrisie noemen, ook door de wetenschappers die de wetgever adviseren.[54] En al zeker door de ‘handelaren in prettigheid’: commerciële trainers, consultants, trainers en ‘awardwinnende’ managementboekschrijvers die hiermee een dikke boterham verdienen.[55]

De wetgever zou geen genoegen mee moeten nemen met deze wetenschappelijk wankele, zo niet ontbrekende, basis voor een riskante wetswijziging. Recht gaat niet om schijn, maar om werkelijkheid. De in de memorie van toelichting obligaat genoemde cultuurverandering die ervoor zal zorgen dat deze effecten zich niet voordoen, is bepaald niet vanzelfsprekend.  Dat geldt ook voor de genoemde attitude van de medewerkers. Uit mijn promotieonderzoek bleek dat zelfs ‘rechtsstatelijke’ attitudes geen garantie zijn voor professionaliteit en rechtsstatelijk gedrag, en dat was wat mij betreft een open deur.[56]

Aangezien de informele aanpak in de zin van responsief, (snel en oplossingsgericht werken ook binnen de formele beslisprocedures) mogelijk is – en dus rechtsstatelijk verplicht – is het opnemen ervan in de wet onnodig. Een wettelijke plicht voor de overheid om de informele aanpak te onderzoeken kan zo lang de inhoudelijke juridische kennis, attitude en vaardigheden van de medewerker en de rechtsstatelijke cultuur en structuur niet op orde zijn, alleen maar verkeerd uitwerken. De burger wordt dan met de wet in de hand onder druk gezet: ‘wij moeten dit doen’.

Ouderwets dossiers doorlichten

Deze bijdrage is een pleidooi voor terughoudendheid met het doorvoeren van maatwerk en informele aanpak om te voorkomen dat die ten koste gaat van echte rechtvaardigheid, kwaliteit en rechtsstatelijke waarborgen. En minstens voor het inbouwen van meer waarborgen, zoals juridische audits en gedegen rechtsstatelijk vakmanschap. Voor een verzwaarde motiveringsplicht en omkering van bewijslast bij besluiten die met informaliteit tot stand zijn gekomen. En voor meer onderzoek naar de juridische kwaliteit van de informele oplossingen, omdat we weten dat mensen beroerde beslissers zijn.

Dat betekent ouderwets degelijk dossiers doorlichten. Dit is nodig, omdat uit onderzoek van Kuiper en Mein blijkt dat de ambtenaren die juridische beslissingen nemen, daartoe onvoldoende geëquipeerd zijn. Dat is ook mijn ervaring: ik heb een keer een ‘blik externen’ die de Participatiewet zouden gaan uitvoeren in een dag moeten trainen in de juridische basis. De totale training ‘voor alles’ duurde vijf dagen; het trainingsmateriaal bevatte juridische fouten. Hoe groot is dan de kans dat de prettige oplossingen niet voldoen aan rechtsstatelijke kwaliteitseisen?[57]

De huidige oplossingen – meer ‘ruimte in het recht zonder controle’ en meer ‘beleving van rechtvaardigheid’ in plaats van echte rechtvaardigheid en kwaliteit’ zijn quick and dirty – gericht op cosmetische operaties aan een systeem dat van binnen is uitgehold. Daar hebben we de afgelopen decennia juist slechte ervaringen mee gehad. Niet voor niets pleiten Haitsma en Bouwmeester in dit tijdschrift onlangs nog voor multi-level analyse naar aanleiding van de toeslagenaffaire.[58] Er is meer aan de hand dan wat onprettigheid, ‘institutioneel racisme’ en verkeerde algoritmes. De rechtsstatelijke deskundigheid, cultuur, bemensing en wetgevingskwaliteit staan op het spel.

Rothstein: onpartijdigheid is het belangrijkst

De wetgever moet voor ogen houden dat een prettige oplossing voor de een wellicht – tijdelijk – het vertrouwen vergroot, maar dat uit onderzoek naar voren komt dat heel andere aspecten belangrijker zijn – niet alleen voor die ene rechtzoekende, maar voor de samenleving als geheel. Mensen zijn niet gek en doorzien gerommel en ongelijke behandeling snel genoeg. Het onderling vertrouwen van burgers in de overheid op de lange termijn – democratische weerbaarheid en sociaal kapitaal – hangt in hoge mate af onpartijdigheid, afwezigheid van integriteitsproblemen en een rechtvaardige uitkomst.[59] Dat geldt met name voor de outputkant van de overheid – die kant waar de uitvoering en rechtsbescherming plaatsvinden.[60]

Wat is er mis met het objectieve recht?

Transparantie, professionaliteit, motivering en zelfbeperking zijn volgens de OESO en andere instanties cruciaal om aan internationale rechtsstatelijke standaarden te blijven voldoen. Vandaar dat integriteit, due process, rechtvaardigheid en controle ook in de Awb veel meer centraal zouden moeten (blijven) staan dan nu het geval is.[61] Waar informalisme, responsivisme vooral de individuele relatie tussen overheid en burger centraal stellen, moet de overheid weer streven naar wat ik – dik 36 jaar geleden – in de propedeuse leerde kennen als kenmerk van het bestuurs(proces)recht: de toetsing aan het objectieve recht.[62]

De Awb-wetgever had rond 1993 voor ogen dat dit wel kon worden ingeruild voor ‘semi-civielrechtelijke’ subjectieve geschilbeslechting. Dit had te maken met het ideaal dat de relatie tussen burger en overheid horizontaal is, en dat de inherente machtsongelijkheid er niet meer toe deed. Nu zien we dat dit een onzalig ideaal was, iets waar Damen met zijn vraag: ‘bestaat de Awb-mens?’ al voor waarschuwde.[63] Dat is een van de vele onderliggende oorzaken van de toeslagenaffaire, waar informalisme alleen maar meer aan zal bijdragen.

WRR: prettigheid is leuk, maar rechtvaardigheid en kwaliteit zijn belangrijker

Meer aandacht voor juridische kwaliteit ligt voor de hand. Deze kern ervan behelst volgens de WRR esprit de finesse, die  het normatieve gehalte van een samenleving en de continuering van een publieke discussie over de normen van een samenleving bepaalt. Esprit de géométrie is nodig voor het adequate beheer van de juridische infrastructuur en debedrijfsvoering en administratieve voorwaarden voor een behoorlijke rechtspleging. De esprit de politesse betreft volgens de WRR tot belangrijke bijkomende sociaal-psychologische eigenschappen en tot de communicatieve kenmerken van een rechtsproces.. Deze esprits gelden net zozeer voor het proces bij het bestuursorgaan zelf. Esprit de politesse is volgens de WRR aanvullend, juridische kwaliteit is de belangrijkste.[64]  Dat zou voor de wetgever anno 2024 een belangrijke boodschap moeten zijn.

OESO: het gaat om onpartijdige en integere rechtstoedeling

Niet wat partijen inbrengen aan argumenten, maar de overheid en de rechter moeten – van loket tot Raad van State – ambtshalve het geheel op volledige rechtmatigheid toetsen. Daarbij past een actieve houding van zelf op onderzoek uitgaan. Dus niet: ‘de burger heeft dit niet ingebracht, dus het bestaat voor ons niet’ of ‘zo is het wel houdbaar voor de rechtbank’. Laat staan: ‘als we dit informeel oplossen, ziet de rechtbank niet hoe onrechtmatig, rechtsongelijk en ondoelmatig dit allemaal is’. Dit is wat ook de OESO voor ogen heeft met people-centered justice: toegang tot het recht zonder onnodige drempels en met menselijke maat. Maar vooral gericht op kwaliteit, onpartijdigheid, integriteit en een rechtvaardige uitkomst. Niet voor enkelen, maar voor iedereen. Niet alleen vandaag, maar voor de komende decennia.

Door Caroline Raat

Referenties

Assink, B (2022). Het recours objectif, een herwaardering. Deventer: Wolters Kluwer

Bågenholm, A., et al. (Eds.). (2021). The Oxford Handbook of the Quality of Government. Oxford Academic

Bereczkei, T. (2018). Machiavellianism : the psychology of manipulation. Routledge, Taylor & Francis Group

Van den Berge, L (2024). De toets der kritiek: over het belang van algemene rechtmatigheidscontrole door de bestuursrechter. NTB 2024/44, p. 61-66

De Bock, R. (2015). Grip op kwaliteit. Preadvies Nederlandse Juristen Vereniging

Van den Bos, K. (2023). The Fair Process Effect: Overcoming Distrust, Polarization, and Conspiracy Thinking. Cambridge University Press

Van den Bos, K., Müller, P. A.,  Reinhard, M.‐A. & Volz, S. (2023). Is the uncertain self good at detecting lies? The influence of personal uncertainty on deception detection. European Journal of Social Psychology, 53(5), 984–1003. https://doi.org/10.1002/ejsp.2948

Bond, C. F., & DePaulo, B. M. (2006). Accuracy of deception judgments. Personality and Social Psychology Review, 10(3), 214-234

Van den Bos, K., van der Velden, L., & Lind, E. A. (2014). On the role of perceived procedural justice in citizens' reactions to government decisions and the handling of conflicts. Utrecht Law Review, 10(4), 1-26. https://doi.org/10.18352/ulr.287

Brenninkmeijer, A.F.M., & Marseille, A.T. (2011). ‘Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften’. NJB, 2011/1586

Castille, C. M., Buckner, J. E., & Thoroughgood, C. N. (2018). Prosocial citizens without a moral compass? Examining the relationship between Machiavellianism and unethical pro-organizational behavior. Journal of Business Ethics, 149, p. 919-930

Christie, R., & Geis, F. L. (1970). Studies in Machiavellianism. New York: Academic Press

Cikara, M., Bruneau, E., Van Bavel, J.J., & Saxe, R. (2014). Their pain gives us pleasure: How intergroup dynamics shape empathic failures and counter‐empathic responses. Journal of Experimental Social Psychology

Coble Vinzant, J., & Crothers, L. (1998). Street-Level Leadership: Discretion and Legitimacy in Front-Line Public Service. Washington D.C.: Georgetown University Press

Consultatieversie. (2024). Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de versterking van de waarborgfunctie van de Algemene wet bestuursrecht (Wet versterking waarborgfunctie Awb). Geraadpleegd op www.internetconsultatie.nl/waarborgfunctieawb

Damen, L.J.A. (1993). Bestaat de Awbmens?, in: J.L. Boxum (red.), Aantrekkelijke gedachten: beschouwingen over de Algemene wet bestuursrecht, Deventer: Kluwer, p. 109-129

Van Domselaar, I (2024). Recht, ethiek en de schreeuw van Filoktetes. Wat juristen burgers verschuldigd zijn. Den Haag: Bju

Doornbos, N. (2017). Voorbij procedurele rechtvaardigheid: De betrekkelijkheid van de beleving van respondenten. Recht der Werkelijkheid, 38(2), p. 99-119

Erkens, F.J., Raat, C., Schuwer, О., & Slingerland, W. (2024). Corruptie en ondermijning, Handboek voor de publieke sector. Amsterdam: Berghauser Pont Publishing

Ethics & Compliance Initiative (2021) Global Business Ethics Survey Report. Geraadpleegd op www.ethics.org/just-released-2021-global-business-ethics-survey-report

Fischer, R. (2017). The Big Five Personality Traits and Human Values. In: Personality, Values, Culture: An Evolutionary Approach. Culture and Psychology. Cambridge University Press, p. 25-46

Fourie, M. M., Subramoney, S., & Madikizela, P. G. (2017). A Less Attractive Feature of Empathy: Intergroup Empathy Bias. InTech, p. 45-61

Galanter, M. (1974), Why the "Haves" Come out Ahead: Speculations on the Limits of Legal Change. Law & Society Review Vol. 9, No. 1, Cambridge University Press, p. 95-160

Geeraets, V. (2021). Kanttekeningen bij een instrumentele waardering van procedurele rechtvaardigheid. Recht der werkelijkheid, 42(3), p. 50-62

Greenberg, J. (1990)). Organizational justice: Yesterday, today, and tomorrow. Journal of Management,16,399-432.

Greenberg, J., & Folger, R.(1983). Procedural justice, participation, and the fair process effect in groups and organizations. In P. B. Paulus (red.), Basic group processes, pp. 235-256. New York: Springer.

Guglielmelli, J. (1980) Due Process Behind Bars--The Intrinsic Approach, 48 Fordham L. Rev. 1067

M.H.M. Hertogh, M.H.M., Raat, C & Witteveen, W.J (1998) Tussen rechtmatigheid en doelmatigheid, proeve van een idealenperspectief.In: W. van der Burg en F.W.A. Brom (red.) Over idealen, Het belang van idealen in recht, moraal en politiek. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink

Holanda Coelho, de G. L., Hanel, P. H. P., Monteiro, R. P., Vilar, R., & Gouveia, V. V. (2021). The Dark Side of Human Values: How Values are Related to Bright and Dark Personality Traits. The Spanish Journal of Psychology, 24

Haitsma, L., & Bouwmeester, M. (2023). Learning from control deficits in the childcare benefits scandal: A plea for multi-level analysis in law and policy research. Recht der Werkelijkheid, 44(3), 57-68

Kahneman, D. (2011). Thinking, Fast and Slow. New York: FSG

Kahneman, D., et al. (2021). Ruis, Waarom we zo vaak verkeerde beslissingen nemen, en hoe we dat kunnen voorkomen. Nieuw Amsterdam

Kondo, M. (Ed.). (2017). Empathy - An Evidence-based Interdisciplinary Perspective. InTech

Venema, D., & Kwak, A.-J. (2022). De integere rechter: Ethiek en praktijk van het rechterlijk beroep. (1e ed.) Boom Juridische UitgeversDen Haag: Nji

Laemers, M.T.A.B., et al. (2006). ‘Awb-procedures vanuit het gezichtspunt van de burger’, onderdeel van: Derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht 2006, Den Haag: BJu

Lind, E.A.& Tyler, T.R. (1988),The Social Psychology of Procedural Justice. Critical Issues in Social Justice 1988

Marseille, B., Mein, A., Wever, M., Winter, H., & de Winter, P. (2023). Good Practices voor laagdrempelige, vroegtijdige en rechtvaardige geschiloplossing. Rapport in opdracht van de Raad voor Rechtsbijstand

Marseille, A.T. (2016). ‘Hoe de bezwaarprocedure bij de overheid kan profiteren van inzichten uit empirisch onderzoek’. Justitiële Verkenningen, 2016/6, p. 79-94

Mein, A.G. & Kuiper, G., ‘Tussen wet en client. Hoe sociaaljuridische professionals omgaan

met de roep om maatwerk bij de uitvoering van de Participatiewet, Sociaal Bestek, 2023/2.

OECD. (2021). OECD Framework and Good Practice Principles for People-Centred Justice. Paris: OECD Publishing

Paulhus, D. L., & Williams, K. M. (2002). The Dark Triad of Personality: Narcissism, Machiavellianism, and Psychopathy. Journal of Research in Personality, 36(6), p. 556-563

PCMO-2 Van der Velden, L., Koetsenruijter, C.C.J.M. & Euwema, M.C. (2010) Prettig contact met de overheid 2. Eindrapportage pionierstraject mediationvaardigheden, resultaten, analyses & aanbevelingen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

PCMO-5 Marseille, A.T., Tolsma, H.D., & Graaf, K.J. de (2013). Juridische kwaliteit van de informele aanpak beoordeeld. Prettig contact met de overheid 5. Den Haag: ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Raat, C. (2007). Mensen met Macht, Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschappelijke organisaties met een publieke taak. Den Haag: Bju

Raat, C. (2021). 'Gij zult maatwerk leveren, maar hoe dan?'. Sdu PB, 2021/8 nr. 226

Raat, C. (2023-1). 'Ambtelijk vakmanschap: doe wat werkt. Een pleidooi voor evenwicht en kwaliteit in de overheidspraktijk'. Tijdschrift voor Bestuurskunde 2023 (32)

Raat, C. (2023-2). Instrument voor hulp aan organisaties om mensen met hoge ethische normen aan te trekken en te behouden. Beroepseer, 16 november 2023

Raat, C. (2024-1). Perception is Nothing, Justice is Everything Quality of Government and Law: the Way to Regain Trust. Conference Paper & Preprint. www.researchgate.net/publication/377178648_Perception_is_Nothing_Justice_is_Everything_Quality_of_Government_and_Law_the_Way_to_Regain

Raat, C. (2024-2). Bestuursrecht en integriteit, Voldoet de Awb-wetgever aan de internationale normen? Sdu PB 2024/4, p. 4-13.

Götz FM, Bleidorn & W, Rentfrow PJ. (2020) Age differences in Machiavellianism across the life span: Evidence from a large-scale cross-sectional study. J Pers. 2020; 88: 978–992. https://doi.org/10.1111/jopy.12545

Rob (2010). Adviesrapport Hoe hoort het eigenlijk? Passend contact tussen overheid en burger. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur

Rothstein, B. (2011). The Quality of Government: Corruption, Social Trust and Inequality in a Comparative Perspective. Chicago: The University of Chicago Press

Scheltema, M. (2011). toespraak 16 mei 2011

Schneider, B., & Barbera, K.M. (eds) (2014). The Oxford Handbook of Organizational Climate and Culture. Oxford Library of Psychology

Selznick, P. (1993). The Moral Commonwealth, Social Theory and the Promise of Community. California University Press, Berkeley

Tyler, T. R. (2003). Procedural justice, legitimacy, and the effective rule of law. In M. Tonry (Ed.), Crime and justice, 30, 431-505

Van de Walle, S., & Migchelbrink, K. (2020). Institutional quality, corruption, and impartiality: the role of process and outcome for citizen trust in public administration in 173 European regions. Journal of Economic Policy Reform, 2020 / 25, p. 9 - 27

Van der Schaaf, J., & Klijn, A. (2018). Onderzoek Onderzocht, Procedurele rechtvaardigheid, SSR, november 2018

Velthoven, B.C.J. van (2011). Over het relatieve belang van een eerlijke procedure: procedurele en distributieve rechtvaardigheid in Nederland. In: Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 1

Velthoven, B.C.J. van (2012). Empirische kennis over de effecten van procedurele rechtvaardigheid geeft vooralsnog weinig houvast voor justitiële beleidsvorming. In: Rechtsgeleerd Magazijn THEMIS 4

De Vignemont, F., & Singer, T. (2006). The empathic brain: How, when and why? Trends in Cognitive Sciences, 10(10), p. 435‐441

De Vries, R. E., Barends, A. J., & Koch, B. P. N. (2023). Handleiding Nederlandstalige HEXACO-PI-R. Vrije Universiteit Amsterdam

Wang, B., Andrews, W., & de Vries, R.E. (2023). 'HOT and Attractive? The Hazardous Organization Tool as an Instrument to Avoid Attracting and Retaining People with Low Ethical Standards'. Journal of Business Psychology, vol. 38, nr. 6, p. 1185–1210

Wever, M. (2020). Kwaliteit van bestuursrechtelijke bezwaarprocedures. University of Groningen

WRR (2002), De toekomst van de nationale rechtsstaat (rapport nr. 63)

WRR (2023), Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle (rapport nr. 108)

 

[1] Consultatieversie 2024.

[2] Raat 2023, p. 60.

[3] Van Domselaar 2024, p. 42-43 en voetnoot 108. Dit resoneert met wat  Guglielmelli beschreef als cosmetische in plaats van intrinsieke fairness. Guglielmelli 1980.

[4] Nader worden besproken: WRR 2002, Van Velthoven 2011 en 2012, Doornbos 2017, Geeraets 2021.

[5] Consultatieversie 2024, p. 6.

[6] Consultatieversie 2024, p. 29.

[7] De Vries et al 2023.

[8] Schneider & Barbera 2014.

[9] Wang et al 2023; Raat 2023-2.

[10] Selznick 1969, Raat 2007.

[11] Van den Bos et al. 2014, p. 15.

[12] Laemers e.a. 2006, p. 83-84, Raat 2007.

[13] Toespraak M. Scheltema 16 mei 2011.

[14] Vrij naar Gallanter 1974.

[15] www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/4924881/toeslagenaffaire-belastingdienst-menno-snel.

[16] Van belang is dat vertrouwen, controle en verantwoording in balans zijn. Dit is in de integriteits- en compliancewereld een vast gegeven.

[17] Lipsky (1980), p. xii.

[18] Coble Vinzant & Crothers 1998, p. 19.

[19] Coble Vinzant & Crothers 1998, p 51.

[20] Kahneman 2011; Kahneman, D., et al. 2021, zie ook: Raat, C. 2021.

[21] Kondo, 2017; Cikara et al 2014. Om wreed te zijn, heb je empathie nodig – anders snap je namelijk niet dat een ander onder jouw gedrag zou kunnen lijden.

[22] .www.beslisgoed.nl/onderzoek-pesten-door-de-overheid/. Data geraadpleegd 29 maart 2024.

[23] www.binnenlandsbestuur.nl/carriere/ambtenaren-pesten-elkaar-omdat-ze-tot-elkaar-veroordeeld-zijn.

[24] Van den Bos 2023, p. 7.

[25] PPJ kent als psychologische theorie zijn oorsprong in het werk van Tyler &

[26] Hertogh et al 1998, p. 112.

[27] WRR 2002, p. 193-194. Het is daarom wonderlijk dat de vrees voor te veel ‘prettigheid’ in 2010 wel werd benoemd door de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), maar terzijde geschoven.  Rob, 2010, p. 13.

[28] Tyler 2002, p. 285. Zie ook Tyler & Lind 1988, die waarschuwen voor een serieuze ethische kwestie, namelijk manipulatie en bedrog. Zij roepen op om deze kwestie nader onderzoeken.

[29]  Rob, 2010, p. 13.

[30] Doornbos 2017 p. 100.

[31] Van Velthoven2011 en 2012.

[32] van der Schaaf & Klijn 2018.

[33] Geeraets, 2021, p. 55.

[34] Raat 2024, p. 18 e.v.

[35] ‘Keeping up appearances’ is de hallmark van dit Macchiavellistische patroon.  Castille et al 2018; Christie & Geis 1970; Paulhus & Williams 2002. Bereczkei 2018.

[36] Van den Bos 2023, p. 4.

[37] Greenberg & Folger 1989, Greenberg 1990.

[38] Dit bevestigt een grootschalige metastudie onder psychologische en criminologische onderzoeken hiernaar. Bond & DePaulo 2006.

[39] Van den Bos et. al. 2023.

[40] Dit is een gefingeerd citaat, gebaseerd om mijn eigen ervaring met cliënten, maar ook als lid en secretaris van bezwaarcommissies, waar ik regelmatig meemaakte dat andere leden niet deskundig waren, de stukken niet lazen en hun advies alleen baseerden op het verweerschriften van het bestuursorgaan. De bezwaarmakers merkten hier niets van.

[41] Uit internationale cijfers blijkt dat het ethisch klimaat in een groot percentage van organisaties laag tot zeer laag is, en nog dalende ook. Ethics & Compliance Initiative 2021. De door de wetgever gewenste ethische – rechtsstatelijke – attitude en cultuur lijken ver te zoeken.

[42] Götz et. al 2020. Machiavellisme is overigens niet per se ‘slecht’, het is veeleer amoreel, strategisch en gericht op eigenbelang, en het gaat gepaard met (de bereidheid tot) manipulatie. Bereczkei 2018, p. 8.

[43] Marseille et al 2023, p. 38.

[44]Marseille et al 2023 , p. 38.

[45] Raat 2021, p. 7.

[46] Raat 2023-1, p. 59-60.

[47] Dit is het eerste van vijf rapporten, dat ik hier PCMO-1 noem. 

[48] Dit lijkt mij geen zuivere prikkel om aan een onderzoek mee te doen. PCMO-1, p. 173.

[49] PCMO-2, p. 180 e.v.

[50] Brenninkmeijer & Marseille 2011.

[51] Marseille 2016 p. 85-86.

[52] Dit is het rapport PCMO-5.

[53] Wever 2020.

[54] Kwak & Venema 2023, p. 65.

[55] Voorbeelden zijn beschikbaar.

[56] Raat 2007.

[57] Mein & Kuiper 2023.

2023/2.

[58] Haitsma & Bouwmeester 2023.

[59] Rothstein 2011; Van de Walle & Migchelbrink 2020 Bågenholm et al 2021.

[60] Erkens et al 2024, p. 3-4.

[61] OECD 2021. Raat 2024-2.

[62] Zie het proefschrift hierover van Assink en de boekbespreking ervan door Van den Berge. Assink 2022 en Van den Berge 2024.

[63] Damen 1993.

[64] WRR 2002, p. 194-195.