Door Joseph Allein Richir
Is er een weg terug voor de Belastingdienstmedewerker?
In het verslag Ongekend Onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag[1] wordt ondubbelzinnig geconstateerd: de grondbeginselen van de rechtsstaat zijn geschonden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die zouden moeten dienen als bescherming voor burgers in nood, zijn opzij geschoven.
De zorgwekkende waarneming van de staatsecretaris van Financiën Van Rij in de rapporten van PWC over de Fraudesignaleringsvoorziening (FSV)[2] over de verwijzingen naar nationaliteit of uiterlijk voorkomen in de communicatie over risicosignalering, gaat hand in hand met zijn overtuiging dat de medewerkers van de Belastingdienst toegewijde mensen en collega’s zijn, die discriminatie afkeuren. Van Rij wijst op de individuele verantwoordelijkheid van ambtenaren voor hun eigen uitingen en gedrag en beoordeelt dit als essentieel onderdeel van het ambtelijk vakmanschap om de kwaliteit van het werk binnen de Belastingdienst op het vereiste hoge niveau te houden; en benadrukt dat de lopende gesprekken over rechtstatelijk handelen en de toepassing van de menselijke maat worden geïntensiveerd.
Al eerder[3] hadden de bonden van de Belastingdienst hun onvrede geuit over de reacties vanuit de politiek over het functioneren van de medewerkers van de Belastingdienst, die in de ogen van de bonden juist zelf slachtoffer zijn van discriminatie nu zij als groep (alle belastingdienstmedewerkers worden aangesproken, en niet het individuele gedrag) worden gegeneraliseerd zonder een voorafgaand grondige (probleem) analyse.
Maar Van Rij kon na de vele voorbeelden van onrecht statelijk handelen van medewerkers die naar boven kwamen in de documenten van PWC natuurlijk niet anders dan gestadig doorgaan op de weg van herstel van de kwaliteit van medewerkers in plaats van -zoals impliciet de bonden willen – het aanspreken van individuele medewerkers op hun handelen en gedrag.
Het (opleidings)niveau van de belastingmedewerkers
Ik blik kort in de tijd terug. De belastinginspecteurs waren op academisch niveau geschoolde juristen of kwamen van de Rijksbelastingacademie, een hoge fiscale opleiding die later op ging in fiscale studierichtingen op universiteiten.
Inspecteurs begonnen als adjunct-inspecteur, vervolgens inspecteur, hoofdinspecteur-titulair en hoofdinspecteur. Op de regionale belastingkantoren (op diverse belastinggebieden zoals inkomstenbelasting, omzetbelasting, vennootschapsbelasting e.a. was de hoogste inspecteur in rang tevens het Hoofd van dienst).
De uitvoerende medewerkers waren op verschillende niveaus opgeleid door middel van interne vakopleidingen, die vaak ook extern gecertificeerd waren. Door de externe certificering was het voor de medewerkers mogelijk door te groeien naar hogere niveaus.
De inspecteurs fungeerden op de kantoren als meewerkend voorman en waren bij uitstek inhoudelijk deskundig op dossier-niveau; zij waren het sluitstuk van de heffing en invordering van de belastingen.
Vanaf de jaren 90 kwam hierin een kentering. De interne opleidingen waren niet meer rechtspositioneel en werden niet meer extern erkend. De leidinggevenden kwamen in de praktijk meer op afstand te staan en werden geworven uit andere disciplines zoals psychologen, marketingdeskundigen, economen of waren leidinggevenden uit andere bestuurlijke sectoren of uit commerciële branches.
Op de opleidingsmarkt werden steeds meer fiscale en/of juridische studierichtingen ontwikkeld. Een behaald diploma in een externe opleiding was dan voorwaarde voor een medewerker om door te stromen. Maar in tijden van arbeidsschaarste wordt de diploma-eis even gemakkelijk afgeschaft. As we speak in deze tijd ben je al lang blij als je een persoon kan krijgen die bereid is het werk te doen.
Het voelt zo lekker warm aan.
Door het verdwijnen van inhoudelijke kennis bij de leidinggevenden werd de afstand tussen de uitvoerende medewerkers en de leiding groter en waren de leidinggevenden niet meer inhoudelijk op de hoogte wat hun medewerkers deden. De teams van medewerkers werden zelfsturend en werkten aan de hand van (veelal economische ) doelstellingen en targets die door leidinggevenden (en de bestuurlijke top) werden opgelegd. De notie van rechtsbeginselen en wetten die aan de rechtvaardige belastingheffing ten grondslag lagen, vervaagde. Alle belastingdienstmedewerkers werden op een gegeven moment ook in de rolfunctie belastinginspecteur benoemd van hoog tot laag in de hiërarchie.
Bovenstaande ontwikkeling veranderde de werkcultuur van de medewerkers van de Belastingdienst niet wezenlijk. De Belastingdienst was altijd al een gesloten cultuur waar bij de buitenwacht al veel onbegrip was over het werk van de belastinginspecteur; dat veranderde niet. In zo’n cultuur sluiten zich intern de rijen bij kritiek van buitenaf en is de onderlinge loyaliteit heel sterk: samen tegen de boze buitenwereld. Menig belastinginspecteur vertelde op een feestje niet waar hij of zij werkte. Trots op het werk op zijn resultaat waren ze wel bij de Belastingdienst, maar die trots konden ze alleen intern kwijt. Zo was een bekende poster die medewerkers bij hun bureau hadden hangen het plaatje van een persoon die in zijn broek had geplast ‘niemand merkt het op, maar het is zo lekker warm’. Lange tijd stond de Belastingdienst wel naar buiten toe bekend als integere en kwalitatief goede organisatie.
Het externe onrecht van BOOS
In de laatste jaren is in deze beeldvorming verandering gekomen – naast de Toeslagenaffaire en de FSV lijsten sijpelden de berichten door over de verouderde automatisering en de gebrekkige informatiehuishouding. Intern waren deze problemen bij de medewerkers al lang bekend.
Het mag duidelijk zijn dat deze negatieve beeldvorming over de organisatie nu ook veel pijn doet bij de individuele medewerkers. Er is nu ook intern een gespecialiseerde hulpteam ingezet voor (trauma) psychologische hulp voor de medewerker.
Bij veel medewerkers deed een oproep van BOOS (Tim Hofman)[4] volgens een schrijven van de plv-DG Helder als druppel de spreekwoordelijke emmer overlopen. De plv-DG vraagt de medewerkers om tijd om het vertrouwen bij de burgers weer op te bouwen. De reacties van de medewerkers op het interne beeldkrant waren hels. En varieerden van het wijzen op de vooringenomenheid van PWC en vermeende belangenverstrengeling , het gebrek aan context van het onderzoek van PWC, de feiten en omstandigheden van de gekozen voorbeelden en resultaten die wel degelijk wijzen op niet-compliante groepen burgers; dat fraudeonderzoeken nu onmogelijk worden gemaakt, en dat PWC koste wat kost het beeld van een op het bot verrotte Belastingdienst in stand wil houden. Een medewerker wijst erop dat het gebezigd taalgebruik waarop door de PWC onderzoekers wordt gewezen, wellicht er wel discriminerend of racistisch uit ziet, maar dat betekent niet dat de dienst racistisch is of discrimineert, een kwestie van redactie dus. Er zijn gelukkig ook wel instemmende reacties van medewerkers op de rapportages van PWC, en het is niet volledig uit te sluiten dat er een zwijgende meerderheid is, die naar eer en geweten zonder vooringenomenheid en zonder aanzien van een groep of persoon hun werk doet .
Van 100%-filosofie aanpak naar risico-gericht werken.
Het tegengaan of voorkomen van fraude of non-compliant gedrag stond tot in de jaren 90 in de kinderschoenen. Tot die tijd was er geen gedegen analytische werkwijze om fraude op te sporen; de grote fraudezaken waar de FIOD in die tijd furore maakte, vloeiden veelal voort uit tips van aan de kant gezette vriendinnen of bedrogen echtgenotes en andere toevalligheden. Het was ook niet zo gek om gestructureerd werk te maken van risicogericht werken om de fraudepreventie en -bestrijding vorm te geven.
Tot in het begin van de jaren 90 werden belastingaangiften handmatig beoordeeld en bekeken door medewerkers en zo nodig ook fysiek gecontroleerd. Er werd wel mondjesmaat gebruik gemaakt van risicoprofielen, maar daaruit geselecteerde posten werden altijd handmatig beoordeeld en gecontroleerd (de 100%-filosofie). Met burgers en bedrijven was persoonlijk contact. Ook preventief door middel van voorlichting werden nieuwe ondernemers en bij Hulp bij Aangifte loketten werden burgers geholpen.
Dalend arbeidspotentieel en verdere groei van automatisering leiden tot verregaande efficiency-slagen. Voor de medewerker die tot dan in beginsel iedere post handmatig kon beoordelen, betekende dit risicogericht werken. Dus alleen posten die uit risicoprofielen werden uitgeworpen mochten worden behandeld. De rest van de aangiften werd geaccepteerd zonder menselijke tussenkomst.
Het verlaten van de zogeheten 100%-filosofie leidde tot weerstand en onbegrip bij medewerkers. Velen dachten te weten hoe achter hun rug om werd gefraudeerd , weliswaar meestal op kleine schaal, en voelden zich het risée van de samenleving.
Wel lag nu de weg open door de risicoanalyses gestructureerd fraudepreventie en – bestrijding vorm te geven. Risicogericht werken was de trend. Met de kennis van nu weten we dat op deze wijze ook risicogroepen op herkomst (bijvoorbeeld alleenstaande Antillaanse vrouwen met kinderen) en gebaseerd op ervaringen met groepen, maar dan zonder toetsing op juistheid van een profiel waardoor ook compliante burgers plotseling in een frauderisico profiel terecht kwamen. Zonder dat ooit fysiek of handmatig naar dossiers is gekeken, ontstonden uit de profielen van frauderisico- of mogelijkheid heuse fraudevinkjes, zonder dat daaraan een individuele beoordeling aan vooraf was gegaan. En die fraudevinkjes blijken dan vervolgens gedeeld te zijn met andere bestuurlijke organen zoals gemeenten.
Dit leidde tot stelselmatig onjuiste aanslagen, onterechte terugvorderingen, niet behandelde klachten en bezwaren of teruggaafverzoeken die niet werden behandeld. In plaats van persoonlijk onderhoud met een behandelend inspecteur werden de dossiers inhoudelijk niet beoordeeld en in plaats daarvan geautomatiseerd afgedaan. Nu noemen we dat vooringenomenheid van de inspecteur en worden gedupeerden gecompenseerd. Hoe heeft dit zover kunnen komen?
De afstand tot de burger is procesmatig gecreëerd.
De efficiency-slag binnen de Belastingdienst had procesmatig er toe geleid dat de belastinginspecteur verder was komen te staan van de burger. De communicatie met de burger werd ingericht via een aparte organisatie: de Belastingdiensttelefoon die bemenst werd niet door vakinhoudelijke medewerkers, maar door uitzendkrachten die op basis van belscripts de burger van informatie voorzagen en het was in de praktijk een gotspe als een burger de behandelende inspecteur te spreken kon krijgen.
Maar hierdoor werd de burger ook onzichtbaar voor de belastinginspecteur. Nu zitten we op een punt dat nieuwe belastingdienstmedewerkers zonder goede opleiding, zonder stages, zonder begeleiding, zonder ervaring met klantcontacten met burgers of bedrijven, ingezet worden. Medewerkers die onvoldoende zich toegerust voor het vak, die nooit zelf een boekhouding bij bedrijven hebben gecontroleerd; zonder enige ervaring in de maatschappij hun werk doen; geïsoleerd achter hun computer werken en alleen collega’s hebben om elkaar te steunen en te versterken in een gesloten bolwerk.
Beleidsmatig werd vanuit de bestuurlijke top natuurlijk wel gezien welke valkuilen er waren. De medewerker werd alert gemaakt op de verbetering van het gedrag van burgers en bedrijven om vrijwillig aan fiscale verplichtingen te voldoen. Dit compliance denken – o.a. van uit het besef dat de meeste burgers en bedrijven te goeder trouw zijn – werd door de medewerker aangehoord , maar heeft nooit wortel geschoten in de genen van de medewerker.
De Belastingdienst werd als een bedrijf bestuurd. De directeur van vroeger was niet meer de meewerkend voorman, maar een manager die op basis van adviezen van zijn medewerkers en doelstelling en van Ministerie van Financiën uitvoeringsbeleid maakte. De inhoud van het beleid (bijv. op welke wijze een bepaalde doelgroep controleren) kon de manager zelf niet inhoudelijk beoordelen op uitvoerbaarheid of op juridische juistheid. Targets als ‘we doen zoveel controles, om zoveel opbrengst te genereren etc, ‘ waren schering en inslag maar het management wist niet hoe die doelstellingen inhoudelijk vormgegeven moesten worden en/of inhoudelijk werden ingevuld door de medewerkers. Laat staan dat de leidinggevenden een idee hadden hoe de medewerkers in de processen aan te sturen.
We kunnen het niet alleen afschuiven op de politiek of de ambtelijke top
Schrijnend voorbeeld blijkt de praktijk van de bezwaarbehandeling, dat aan regels van de AWB is gebonden. De invulling van deze regels werd aan de medewerker overgelaten. Dezelfde medewerker die steeds meer intern gericht raakte en steeds minder kennis van het belasting vak en maatschappij had en op steeds grotere afstand van burger en bedrijf raakte. En als een hoorgesprek (verplicht in de AWB) werd ingepland, dan was het een eenzijdig gesprek waar op de inhoudelijke bezwaren van de burger veelal niet werd ingegaan. Veel bezwaren werden ook telefonisch afgehandeld , waarbij de burger niet eens realiseerde dat daarmee zijn bezwaar al was afgewezen en afgehandeld. Pas kamervragen (Pieter Omtzigt) in de Tweede Kamer[5] brachten deze ongeoorloofde werkwijze aan het licht.
Doelstellingen om het aantal gediende bezwaren en klachten terug te dringen werden overgelaten aan juist de groep van klacht- en bezwaarbehandelaren. In plaats van de oplossing te vinden in toegankelijkheid en verbetering van de regelgeving werden oplossingen bedacht om deze klachten of bezwaren voortaan liever niet niet als bezwaar of klacht te registreren, maar bijvoorbeeld als een verzoek om informatie. Waar vervolgens dan ook niets gedaan werd, want dat was geen aparte werkstroom waar doelstellingen op waren aangebracht.
Natuurlijk is ook bestuurlijk behoorlijk ingezet op uitgangspunten als kernwaarden voor de medewerker als behoorlijk, eerlijk en integer. Tal van programma ‘s om deze kernwaarden bij de medewerkers onder de aandacht te brengen werden door medewerkers als verplichte nummers beschouwd. Ook wel een gevolg van de gebrekkige kennis van het belastingvak om de geldende (rechts) beginselen te in te bouwen in het dagelijkse werk. De kennis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ging bij de medewerker niet verder dan de notie welke beginselen er waren, maar vervolgens was de uitvoering van het werk erop gericht om zoveel mogelijk te voorkomen dat je daarbij in strijd handelde met die algemene beginselen van behoorlijk bestuur in plaats dat die beginselen de richting van het handelen bepaalde.
Een ander voorbeeld is de behandeling van bezwaren die ingediend zijn tegen de Belastingdienst. Volgens de algemene wet bestuursrecht (AWB) moet de behandeling gericht zijn op een volledige heroverweging op het volledige dossier in plaats van alleen maar op het onderdeel dat de burger naar voren brengt. Veel van de bezwaarbehandelaren gezien de grote hoeveelheden zaken die bij de rechters zijn ingediend, en waarbij de dossiers nog steeds niet compleet worden aangeleverd.
Zorgen om niets?
De Autoriteit Persoonsgegevens had naar aanleiding van constatering bij de FSV aan de Belastingdienst een flinke boete opgelegd. Verontrust legde de Departementale Ondernemingsraad Financiën (DOR) in een overlegvergadering[6] de SG van Financiën de vraag voor of deze boete ten koste van de medewerkers zou gaan en of zij hiervan iets zouden merken. De SG gaf aan dat naar verwachting vanwege onderrealisatie aan het eind van het begrotingsjaar er geen merkbaar verschil zou zijn binnen de Belastingdienst. Hij betreurde dat gelukkig wel, want de zaken die op tafel liggen moesten naar zijn beoordeling wel serieus worden opgepakt, en wees op de symbolische waarde van de opgelegde boete. Ik denk dat dit antwoord de DOR en in het verlengde de medewerkers gerust stelde. Je eigen portemonnee komt immers ‘first’.
Van vooringenomenheid naar rechtstatelijk handelen is niet zo moeilijk: denk eenvoudig weg aan je moeder.
Bij de massale processen waaronder de inkomstenbelasting van particulieren en de toeslagen, werden niet of nauwelijks juristen bij de uitvoering betrokken. De inschatting was dat deze processen geen juridisch complexe dossiers bevatten en de medewerkers aan de hand van instructiemodellen het werk konden uitvoerenPas na 2015 werd er meer formeel-juridisch gekeken naar wat bij die organisatieonderdelen gebeurde en de nu bekende memo-Palmen is hiervan een exemplarisch voorbeeld hoe juridisch handwerk stuitte op tegenwerking van het management.
Nu wil ik niet direct een lans breken om de dienst zoals vroeger weer te laten leiden door juristen. Niet alles was vroeger beter, maar begin met elkaar te realiseren welke wetten er zijn en welke rechtsbeginselen aan die wetten ten grondslag liggen. Noem dit voor mijn part menselijke maat, maar ga in dossiers daadwerkelijk in gesprek met de burgers en bedrijven op basis van goede gedegen kennis van de materie. En gebruik in de omgang met de burger de meetlat ‘wil ik zo dat mijn moeder wordt behandeld?’. Dat heb ik zelf zo geleerd in de eerste jaren van mijn opleiding bij de Belastingdienst en heb dit als een bruikbaar toetsingsinstrument ervaren.
[1] Kamerstuk Tweede Kamer, 35.510, nr 3 . pagina 7 e.v.
[2] Beantwoording Kamervragen Denk over risicoselectie , Concerndirectie Uitvoerings- en handhavingsbeleid 2022 -00000053603, 24 februari 2022
[3] Brief van 10 februari 2021 aan de SG van Financiën
[4] Twitter tweet op 18 februari 2022 aan belastingdienstmedewerkers om anoniem te praten over misstanden
[5] Http://www.nporadio1/reporter-rqdio/onderwerpen/378752-belastingdienst-handelt-in-strijd-met-de-wet
[6] Impressieverslag Departementale Ondernemingsraad Financiën van 21 april 2022
