Bijdrage voor internetconsultatie Staatscommissie Rechtsstaat
Hans Donkhorst (persoonlijke titel)
Burgers ervaren de macht van de overheid het meest persoonlijk in de vorm van besluiten. De wet- en regelgeving is basis voor zo’n besluit inclusief het met die besluiten te behalen doel. Vanuit een formeel juridisch perspectief zouden burgers dus kunnen weten wat op ze afkomt.
Bij het ontwerpen van nieuwe wetgeving worden uitvoeringstoetsen opgesteld[i] en een jaar na de in werking treding een invoeringstoets[ii]. Minder aandacht gaat uit naar hoe de overheid bij de uitvoering van de opgedragen wet- en regelgeving tot de genomen besluiten komt en wat nodig is om dat goed te doen. Met een invoeringstoets wordt vooral het ingesleten “redeneren vanuit een praktijkperspectief” versterkt. Bewust zorgvuldig handelen door de overheid is de beste waarborg voor rechtsstatelijkheid. Daarbij komen ook de Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB) aan de orde. Het wetsvoorstel Versterking waarborgfunctie Awb[iii] beoogt die ABBB te verduidelijken en daarmee de toepassing van de beginselen in samenhang te versterken.
Tegelijkertijd bevat de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer een uitwerking van de ABBB in een zorgplicht beschreven als dienstbaarheid door de overheid, o.a. in de vorm van – wat juristen noemen –open normen[iv]. Daarbij vallen twee dingen op; – de (uitvoerende) overheid moet kennelijk worden gewezen op hoe passend met de burger om te gegaan, – de wetgever laat het grotendeels aan diezelfde overheid over om te bepalen hoe die zorgplicht vorm te geven.
De wetgever en uitvoerende overheid houden zich met de genoemde toetsen uitdrukkelijk(er) bezig met de opzet (eisen en normen) en de werking ( de uitkomst van besluitvorming en bestuurlijk handelen) maar blijft bijna stelselmatig weg van het bestaan (wat is er nodig om van de eisen naar de uitkomst te komen). Met dat bestaan kijken we naar de inrichting van de overheid en de overheids-processen, met als aandachtsgebieden; organisatie, informatie, proces en procesondersteuning. Die analyse vraagt om een formele benadering die in samenhang met de praktijk wordt beschouwd.
Een gebrek aan inrichting lag ten grondslag aan schandalen en leidde tot structurele gebreken[v]. Overheidsprocessen gaan over verwerking van gegevens; waar komen ze vandaan, wat doet de overheid er mee en waar gaan ze naartoe. In die complexiteit gaat de oorzaak van veel problemen schuil. Niet op zijn minst omdat de uitvoerende overheid die processen zelf in moet richten, de wet- en regelgeving daarvoor zelf moet interpreteren en vertalen naar besluitvormingsprocessen en daarbij onvoldoende wordt gecorrigeerd op denkfouten over burgers[vi].
Gevolg van dit gebrek van aandacht voor procesinrichting en –ondersteuning als basis onder de uitvoering is dat – met name door digitalisering – steeds meer onduidelijkheid ontstaat over wat de burger mag / moet verwachten bij en na het voldoen aan verplichtingen en het verstrekken van gegevens. Die onzekerheid is strijdig met het beginsel van rechtszekerheid, maar tast ook de vrije levenssfeer aan en in ernstige gevallen de legitimiteit.
Daarbij helpt het niet om omvangrijke registers openbaar te maken met verwerkingen van (persoons-) gegevens en informatie over Artificiële intelligentie. Feitelijk worden burgers daarmee met een onderzoeksplicht opgezadeld, die ook de vorm aan kan nemen van bewijsnood.
Om meer aandacht te geven aan hoe de uitvoerende overheid te werk gaat en om burgers rechtszekerheid te bieden met deze informatie, zou de beleidsfunctie gebruikt kunnen worden.Niets staat de overheid er aan in de weg om procesbeschrijvingen (incl software[vii]) formeel openbaar te maken, waardoor deskundigen in staat zijn de vertaling te maken naar bruikbare algemene informatie. Voordeel van formeel beleid is dat de wet bij toepassing daarvan de redelijkheid en billijkheid toevoegt als kwaliteitseisen bij de uitvoering[viii].
[i] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29515-330.html
[ii] Zie verder: Brief van 21 april 2022 van de Minister voor Rechtsbescherming over de inkleuring en stand van zaken van de invoeringstoets en de Brief van 23 september 2022 van de Minister voor Rechtsbescherming met een nadere toelichting en een overzicht van de op dat moment bekende (voorgenomen) invoeringstoetsen.
[iii] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/01/20/aanbiedingsbrief-tk-toezending-ter-kennisname-teksten-pre-consultatie
[iv] https://wetgevingskalender.overheid.nl/regeling/WGK006161, zie de aanvulling van artikel 2:1 Awb nieuw.
[v] https://www.inspectie-oe.nl/publicaties/publicatie/2021/02/09/een-dementerende-overheid-2.0
[vi] https://www.wrr.nl/publicaties/publicaties/2020/09/15/doenvermogen
[vii] https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/open-source/beleid/
[viii] Zoals bij artikel 4:84 Awb.
